I SA/Gd 322/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi I.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Skarżąca I.W. wystąpiła w dniu 22 czerwca 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiąc marzec 2020 r., domagając się pomocy udzielanej przedsiębiorcom w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) Organ uznał, że we wniosku skarżąca błędnie zaznaczyła rodzaj płatnika. W związku z tym w dniu 2 lipca 2020 r. organ rentowy za pośrednictwem platformy PUE Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wezwał skarżącą do złożenia korekty wniosku poprzez wskazanie prawidłowego rodzaju płatnika w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Dnia 21 lipca 2020 r. skarżąca wysłała ponownie wniosek, który został również w ocenie organu, błędnie wypełniony. W efekcie tego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 21 lipca 2020 r. odmówił skarżącej zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Następnie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wskazała, że błędnie wypełniła wniosek, zaś organ nie wskazał jak powinien być on prawidłowo wypełniony. Decyzją z dnia 19 stycznia 2021 roku, znak: [...] organ rentowy utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 lipca 2020 r., odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec 2020 r.. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca we wniosku z dnia 22 czerwca 2020 r. błędnie zaznaczyła w pkt II lit. A (płatnik składek, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych). W ponownie złożonym wniosku z dnia 21 lipca 2020 r. skarżąca także błędnie zaznaczyła w pkt II lit. B (przedsiębiorca, który opłaca składki wyłączenie na własne ubezpieczenia zdrowotne). Z uwagi na błędy w złożonych wnioskach organ rentowy wydał zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak z dnia 18 lutego 2021 r., jak i w piśmie z dnia 4 maja 2021 r. strona wskazała, że decyzja narusza: a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, w sposób naruszający zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej, przy braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, b) art. 31zq ust. 3 i 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVTD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 374 z późn. zm.) poprzez wskazanie ich jako podstawy prawnej wydania decyzji przez organ drugiej instancji, w sytuacji gdy przepisy te nie powinny w sprawie znaleźć zastosowania, albowiem nie zaistniała w niej sytuacja przewidziana ich hipotezą, c) art. 31zo ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVTD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 374 z późn. zm.), albowiem żaden z tych przepisów nie zawiera ani wymogu formalnego złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku płacenia składek za miesiące: marzec, kwiecień i maj 2020 r. w oparciu o pomoc udzielaną przedsiębiorcom na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. na urzędowym, opracowanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych formularzu, ani też przesłanki materialnej skuteczności takiego wniosku w oparciu o złożenie go na ww. formularzu, a co za tym idzie - brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do odmowy udzielenia takiego zwolnienia z tego tylko powodu, że wniosek został złożony na nieprawidłowo wypełnionym formularzu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, d) art. 31zo ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVDD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 374 z późn. zm.) poprzez wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki materialnoprawne uzyskania zwolnienia z obowiązku płacenia składek za miesiące: marzec, kwiecień i maj 2020 r., określone w tym przepisie. W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność decyzji organu z punktu widzenia ich legalności, tj. zgodności decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżone decyzje winny ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowaniu, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVIO-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Zgodnie z art. 31zo ust. 2a. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i: 1) przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. oraz 2) dochód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, nie był wyższy niż 7.000 zł. Jak wynika z jednozdaniowego uzasadnienia decyzji, zdaniem organu, płatnik składek nie złożył poprawnego wniosku RDZ. Płatnik złożył wnioski RDZ: 22 czerwca 2020 r. i ponownie 17 lipca 2020 r. ,a organ uznał, że oba wnioski zostały błędnie wypełnione, co spowodowało odmowę ich uwzględnienia. Zaznaczyć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.),. prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne. Zdając sobie sprawę z realiów rozpoznawania tego typu wniosków, ich ogromnej liczby, ograniczeniach związanych z pandemią, Sąd uznał, że nie mogą one uzasadniać niekorzystnych skutków jedynie dla jednej strony postępowania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierować się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to. by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia i 6 lutego 1994 r., III ARN 2/94). Zdaniem Sądu, organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia. Naruszenie prawa wystąpi, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego lakonicznym uzasadnieniem. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł także w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się. że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia 22 czerwca 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a.. organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, od momentu złożenia wniosku przez skarżącą organ nie udzielił stronie wyjaśnień, co do przyczyn wadliwego wypełnienia wniosku. Potem zaś wydał decyzję odmowną. Zwrócić również należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika, ani innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. przez organ. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie także doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały' na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, z dnia 11 lutego 2021 r. sygn.. akt I SA/Sz 864/20, dostępne w bazie Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji odmownej ani nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej nie wyjaśnił jej przesłanek, które nie zostały spełnione łub wykazane, co może skutkować - i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie można pominąć treści art. 6 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział działa na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mógł działać tylko w takim zakresie, w jakim jest do tego upoważniony przez prawo. Skarżąca twierdzi, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy spełniła, materialnoprawne przesłanki uzyskania prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy. Należy zwrócić uwagę, że w zawartym w tym przepisie katalogu (zamkniętym) przesłanek uzyskania ww. zwolnienia , brak jest obowiązku złożenia wniosku na urzędowym formularzu RDZ. Formularz RDZ został opracowany na potrzeby usprawnienia i ułatwienia pracy Zakładów Ubezpieczeń Społecznych. Błąd w wypełnianiu formularza nie może pozbawić prawa do zwolnienia z opłacenia należności, jeśli organ rentowy dysponuje środkami prawnymi umożliwiającymi ustalenie i wyjaśnienie zaistniałego stanu faktycznego. W świetle art. 31zo ust. 2 ustawy warunkiem skorzystania z prawa do zwolnienia z opłacenia należności nie jest poprawne uzupełnienie formularza RDZ, dlatego też popełniony błąd nie powinien wywoływać skutków w sferze materialnoprawnej. Decydujące znaczenie dla uzyskania świadczenia, czy też - jak w tym przypadku - zwolnienia ma spełnienie przesłanek materialnoprawnych. Nieprawidłowe wypełnienie formularza RDZ powinno skutkować wezwaniem do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (a więc z pouczeniem i rygorem), a następnie, dopiero w razie niezastosowania się do wezwania pomimo pouczenia, pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Należy także zwrócić uwagę, iż obowiązek złożenia wniosku na formularzu RDZ nie został w ustawie w ogóle wprowadzony, stąd też złożenie wniosku na formularzu nie stanowi ani przesłanki materialnoprawnej, ani formalnego wymogu skuteczności złożenia wniosku. Mając na uwadze wskazane naruszenia przepisów procedury administracyjnej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a..