I SA/Gd 332/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Asesor WSA Bogusław Woźniak (spr.), Protokolant Beata Jarecka, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 7 maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006 r. Sygn. akt II FSK 474/05 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2004 r. Sygn. akt I SA/Gd 400/04 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r. uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. oraz poprzedzające postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] r. w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny przedstawiał się następująco. Na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i na podstawie wystawionych przez ZUS tytułów wykonawczych obejmujących należność z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres styczeń – październik 1995 r. i należne odsetki, Naczelnik Urzędu Skarbowego, wszczął wobec W. B. postępowanie egzekucyjne. W ustawowym terminie zobowiązany wniósł zarzut przedawnienia tych należności, który postanowieniem ZUS jako wierzyciela uznany został za bezzasadny. ZUS poinformował także organ egzekucyjny w odrębnym od postanowienia piśmie, że na postanowienie ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela nie przysługuje zażalenie, a to zgodnie z art. 83 c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm), stąd postanowienie to jest ostateczne. W załatwieniu zgłoszonego zarzutu przeciwegzekucyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego uznał zarzut przedawnienia za nieuzasadniony, powołując się na związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela zawartym w ostatecznym postanowieniu ZUS, które to związanie wynika z art. 34 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.). Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego i dodatkowo wyjaśnił, że ostateczne postanowienie wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu jest wiążące nie tylko dla organu egzekucyjnego, ale i dla organu odwoławczego będącego organem sprawującym nadzór wyłącznie w zakresie egzekucji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. B. zarzucił naruszenie art. 23 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wskazując na brak swego związania zarzutami skargi uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej jak i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego, wydane zostały z naruszeniem art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu, rozpoznanie przez organ egzekucyjny zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego i wydanie w tym przedmiocie postanowienia, było w niniejszej sprawie przedwczesne, gdyż organ egzekucyjny, kierując się błędnym poglądem wierzyciela o niezaskarżalności jego stanowiska, rozstrzygnął sprawę na podstawie nieostatecznego postanowienia wierzyciela. Wojewódzki Sad Administracyjny, dokonując wykładni art. 83 c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych doszedł do konkluzji tego rodzaju, że ponieważ w rozpoznawanej sprawie zarzuty wniesione zostały w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, to organ ten będzie je mógł rozpoznać dopiero wtedy, gdy postanowienie ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela stanie się ostateczne. Stosownie do art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przysługuje na nie zażalenie, które skarżący będzie mógł wnieść po doręczeniu tego postanowienia z pouczeniem o prawie wniesienia zażalenia, które umożliwi kontrolę zasadności zgłoszonego zarzutu. Dyrektor Izby Skarbowej w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, skoro art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie, zaś art. 83 c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, iż od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje, to oznacza, że ostatnio wskazany przepis jest przepisem szczególnym, mającym zastosowanie do każdego postanowienia ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela, niezależnie od tego, który organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne. W rezultacie organ egzekucyjny był uprawniony do wydania postanowienia w sprawie zgłoszonego zarzutu, gdyż dysponował ostatecznym postanowieniem ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela. Kontrola słuszności tego stanowiska mogła być, zdaniem skarżącego, dokonana z inicjatywy zobowiązanego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zdaniem Sądu odwoławczego, dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia nie znajduje umocowania w art. 83 c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Gdyby bowiem ustawodawca, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, odstąpił od zasady zaskarżalności postanowień w sprawie stanowiska wierzyciela tylko w sytuacji, gdy ZUS jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, to zastrzeżenie takie zawarłby w treści regulacji opisanej w art. 83 c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skoro zastrzeżenia tego rodzaju ustawodawca jednak nie sformułował, nie sposób go domniemywać, gdyż w konsekwencji prowadziłoby to do rozszerzającej wykładni prawa. Uzasadnione jest więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie, że wyłączenie trybu zaskarżenia zażaleniem wydanego w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowienia ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela, zawarte w art. 83 c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dotyczy każdego postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego, który organ egzekucyjny postępowanie to prowadzi. Ścisła wykładnia art. 83 c ust. 2 ustawy wyżej powołanej nie pozbawia zobowiązanego prawa do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia ZUS, gdyż jako wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego, podlega ono zaskarżeniu w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego, a tym samym kontroli organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ drugiej instancji naruszył przepis art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. W sprawie pozostaje bezsporne, że Naczelnik Urzędu Skarbowego, jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego W. B. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i obejmujących zaległości w składkach na ubezpieczenia społeczne za styczeń – październik 1995 r. Zobowiązany, w oparciu o przepis art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniósł zarzut w sprawie prowadzonej egzekucji podnosząc, iż egzekwowana należność uległa przedawnieniu. Organ egzekucyjny, mając to na uwadze, zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w zakresie powołanego zarzutu, zgodnie z dyspozycją art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej. Wierzyciel zarzut zobowiązanego uznał za bezzasadny, a organ egzekucyjny uznając stanowisko wierzyciela za wiążące, oddalił zarzut zobowiązanego i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej, stanowisko to jako prawidłowe podtrzymał, uchylając się jednocześnie od kontroli zasadności i prawidłowości postanowienia wierzyciela, w którym wypowiedział się on, co do zarzutów zobowiązanego. Z treści art. 83 c ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) wynika, że dla postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby skarbowej. Z kolei, w ust. 2 tego artykułu wskazano, że od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Z treści przytoczonych przepisów wynika, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., że reguluje on dwie odrębne sytuacje. W ustępie 1 wskazano organ odwoławczy, do którego przysługuje prawo wniesienia zażalenia od postanowień kierownika jednostki organizacyjnej ZUS, działającego jako organ egzekucyjny, jeżeli prawo do wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia wynika z konkretnego przepisu ustawy egzekucyjnej. Natomiast w ust. 2 art. 83 c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dokonano uregulowania odstępstw od reguły wyrażonej w art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, iż postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, wydane w postępowaniu egzekucyjnym są zaskarżalne, gdyż przyjęto, że na wymienione postanowienia Zakładu wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Uzasadnione jest więc twierdzenie, że wyłącznie trybu zaskarżenia zażaleniem wydanego w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowienia ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela, zawarte w art. 83 c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dotyczy każdego postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego, który organ egzekucyjny postępowanie to prowadzi. W ocenie Sądu, uwzględniając ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r., ścisła wykładnia art. 83 c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie pozbawia zobowiązanego prawa do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia ZUS, gdyż jako wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego podlega ono zaskarżeniu w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego, a tym samym kontroli organu odwoławczego (art. 142 kpa w związku z art. 18 i art. 23 §1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Przyjęty przez ustawodawcę tryb kontroli postanowień wydawanych przez ZUS, działającego jako organ egzekucyjny bądź działającego jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez skarbowy organ egzekucyjny, jest skutkiem jednoinstancyjnej organizacji ZUS i braku organu wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 pkt 3 kpa, gdyż ZUS nie jest organem administracji publicznej. ZUS jest państwową jednostką organizacyjną posiadająca osobowość prawną, której przysługują jedynie właściwe organom administracji państwowej w zakresie prowadzonej działalności (art. 66 i 67 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Okoliczność, że pobierane przez ZUS składki na ubezpieczenie społeczne są świadczeniami publicznoprawnymi, do których nie mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego oraz, że podlegają one ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uzasadniał powierzenie dyrektorom izb skarbowych nadzoru i kontroli instancyjnej nad prawidłowością i zasadnością poboru tych świadczeń. Stwierdzić należy zatem, że związanie stanowiskiem wierzyciela dotyczy w takim przypadku jedynie organu egzekucyjnego, a nie organu odwoławczego, który zobowiązany jest rozpoznać sprawę w pełnym zakresie objętym skierowanym doń zażaleniem, a więc również co do argumentów skierowanych wobec niezaskarżalnego odrębnie postanowienia ZUS. Przypomnieć należy, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego. Nie będąc związany granicami postępowania przed pierwszą instancją, powinien w miarę potrzeby rozszerzyć je w takim zakresie, aby doprowadzić do wyjaśnienia sprawy (Tak: wyrok NSA z 11.12.1998 r. Sygn. akt I SA/Gd 2300/96; LEX nr 36124). Zakres postępowania odwoławczego (zażaleniowego, w postępowaniu egzekucyjnym w administracji) modyfikowany jest również przez normę wynikającą z treści art. 142 kpa. Otóż postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, są także zaskarżalne. Można je zaskarżyć jednak tylko w odwołaniu od decyzji (zażaleniu na postanowienie) (Z. Janowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze PWN. Warszawa 1996). W związku z powyższym organ drugiej instancji rozpoznając ponownie zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego rozpatrzy także zarzutu podniesione przez skarżącego w odniesieniu do postanowienia Dyrektora ZUS w przedmiocie wypowiedzenia się co do zarzutu przedawnienie egzekwowanej należności. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na zasadzie art. 152 ww. ustawy, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia dyspozycja art. 200 w związku z art. 209 ww. ustawy.