I SA/Gd 334/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 oddala skargę. A.K., działając jako rolnik, wystąpił w dniu 15 maja 2007 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2007, w tym o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 11,66 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do powierzchni 7,39 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) do powierzchni 3,28 ha. Decyzją z dnia 30 listopada 2007 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał stronie płatności w łącznej kwocie [...] zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł do powierzchni 11,66 ha, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł do powierzchni 7,39 ha, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w wysokości [...] zł do powierzchni 3,28 ha. Decyzją z dnia 19 marca 2009 r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił dotychczasową decyzję i odmówił przyznania płatności na rok 2007, ponieważ na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż w 2007 roku A.K. nie był posiadaczem i nie uprawiał zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności gruntów rolnych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 20 lipca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 20 października 2009 r. uchylił dotychczasową decyzję z dnia 30 listopada 2007 r. oraz odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwagi na fakt, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż w 2007 roku A.K. nie był posiadaczem i nie uprawiał gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zatem zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Z 2008 r. Nr 170, poz. 1071 ze zm.), płatności mu nie przysługują. W rezultacie wykrytych nieprawidłowości organ nałożył sankcje w łącznej wysokości [...] zł, które będą potrącane z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia 11 lutego 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona nie zgodziła się z decyzją organu odwoławczego i konsekwentnie wskazywała, że w rozumieniu przepisów prawa powinna zostać uznana za osobę uprawnioną do dopłat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki sąd administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - dalej w skrócie p.s.a. powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Stwierdzenie przez sąd, że zaskarżony akt wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, musi skutkować jego uchyleniem - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c). W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 20, poz. 105) do postępowań w sprawach przyznania płatności wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie wymienionej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia Komisji WE Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. (Dz. Urz. L 345), utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami oraz został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl art. 2 pkt 4 ustawy płatność bezpośrednia oznacza jednolitą płatność obszarową, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz płatność do upraw roślin energetycznych, o której mowa w art. 88 rozporzadzenia. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw chmielu, roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz innych roślin. Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności przysługują posiadaczowi zależnemu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy, płatności są przyznawane, w drodze decyzji, na wniosek rolnika. W rozpoznawanej sprawie strona we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 11,66 ha. Ponadto skarżący wskazał jako wydzierżawione i objęte wnioskiem działki ewidencyjne nr [...],[...] cz. [...],[...],[...],[...] cz., [...],[...],[...] oraz [...]. W rezultacie w trakcie postępowania zostało potwierdzone, również oświadczeniami strony, iż skarżący od dnia 2 marca 2001 r., nie był użytkownikiem wszystkich gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie na rok 2007, a zgodnie z zawartą umową dzierżawy to inna osoba, K.T., uprawiała grunty zadeklarowane we wniosku strony. Zatem w zaskarżonej decyzji zasadnie uznano, że A.K. nie spełniał przesłanki wynikającej z powyżej cytowanego art. 7 ust. 1 ustawy i nie przysługują mu płatności do gruntów rolnych za rok 2007. W przypadku jednolitej płatności obszarowej powierzchnia zadeklarowana wyniosła 11,66 ha, powierzchnia stwierdzona 0,00 ha.Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekroczyła zatem 50%. Zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20 listopada 2004 r. ze zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. W rezultacie należało stronie odmówić przedmiotowej płatności i nałożyć sankcję w wysokości [...] zł. W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych powierzchnia zadeklarowana wyniosła 7,39 ha, powierzchnia stwierdzona 0,00 ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekroczyła zatem 50%. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., różnica między powierzchnią zawyżoną a stwierdzoną wyniosła 7,38 ha. W rezultacie należało stronie odmówić przyznania płatności i nałożyć sankcje w wysokości [...] zł. Odnośnie płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) organy słusznie odmówiły tej płatności, wskazując na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w wysokoći 3,28 ha i na podtawie art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nałożyły sankcje w wysokości [...] zł. Należy podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie stronie nie przyznano jednolitej płatności obszarowej, nie został zatem spełniony warunek zawarty w art. 7 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym rolnikowi przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, jeżeli spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu należy wskazać, że pojęcie posiadania, jako warunek przyznania przedmiotowych płatności nie jest regulowane ww. przepisami prawnymi; użyte pojęcie posiadania należy więc interpretować zgodnie przepisami kodeksu cywilnego, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, również prezentowane przez WSA w Gdańsku (por. m. in. wyrok z 17 lipca 2007r., w sprawie l SA/Gd 283/07), że posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niedostateczne i nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, zaś pojęcie posiadanie na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. W tym stanie pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumieniem przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07, wyrok WSA w Gdańsku z 17 lipca 2007 r., w sprawie l SA/Gd 283/07, wyrok WSA Warszawa z 19 stycznia 2009 r., w sprawie V SA/Wa 1562/08; wyrok WSA Warszawa z 9 stycznia 2009 r. w sprawie V SA/Wa 1742/08). Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej. Przy takim ujęciu użytkowania, jako przesłanki posiadania, zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano, że w rozpatrywanej sprawie skarżący - w odniesieniu do spornych działek - faktycznie nie użytkował ich w powyższym znaczeniu. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., w sprawie II GSK 227/07, podkreślono, że płatności są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów unii europejskiej, określonych w art. 33 traktatu ustanawiającego wspólnotę europejską (twe); system dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej jako k.c.). Stosownie do treści art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli inaczej mówiąc władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, a władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym (por. postanowienie SN z 9 maja 2003 r., sygn. Akt V CK 13/03, postanowienie SN z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt V CK 131/03). Natomiast w doktrynie podkreśla się, iż posiadanie w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) ale może także wskazywać na stan faktycznego władztwa nad rzeczą i to w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (por. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005 , str. 799). To rozróżnienie rodzajów posiadania ma istotne znaczenie, z uwagi na to, że konstrukcja instytucji płatności wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Tym samym należy stwierdzić, że przesłanki niezbędne do otrzymania płatności określa akt prawny i nie jest prawnie skuteczna umowa zawarta pomiędzy właścicielem a dzierżawcą ustalająca, który z nich wystąpi z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich. Uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby, po spełnieniu przez tę osobę ustawowych warunków. Przyjąć należy, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów ale także m.in. Wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu. Ponadto zdaniem Sądu, zasadnie organ drugiej instancji wskazał, jako podstawę prawną wznowienia postępowania, art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. - kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity dz. U. Z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Do organu pierwszej instancji, po wydaniu decyzji przyznającej skarżącemu płatności, wpłynęła bowiem informacja, że skarżący wydzierżawił gospodarstwo rolne, co jest okolicznością w sprawie poza sporem. Wyszły wobec tego na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji ale nie znane organowi pierwszej instancji; zaistniała wobec tego przesłanka do wznowienia postępowania. Zatem przeprowadzone w sprawie postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie narusza żadnego z przepisów proceduralnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności wojewódzki sąd administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.