I SA/Gd 376/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Asesor WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Orska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutu dotyczącego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej Kpa) oraz art. 34 § 1, § 4 i § 5 oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., zwanej dalej u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zażalenia K.G., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] w sprawie oddalenia jako nieuzasadnionego zarzutu zgłoszonego w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat w T. Podstawą wydania powyższego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne: Organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] do [...] z dnia [...] wystawionych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat w T. i obejmujących zaległą składkę na Narodowy Fundusz Zdrowia za miesiąc wrzesień 1999 roku oraz zalegle składki na Narodowy Fundusz Zdrowia, Fundusz Ubezpieczenia Społecznego oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc październik 1999 roku postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego K.G. Pismem z dnia [...] K.G. zgłosił w oparciu o art. 33 pkt 1 u.p.e.a. zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, podnosząc przedawnienie obowiązku. Uzasadniając zgłoszony zarzut zobowiązany wskazał, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat od daty ich wymagalności. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 18 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 roku. Przed tą datą należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W ocenie zobowiązanego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest wyraźnych uregulowań o zakresie stosowania znowelizowanych przepisów, należy zatem przyjąć, że nowe przepisy mają zastosowanie tylko do zobowiązań powstałych w okresie ich obowiązywania. Oznacza to, że 10 letni termin przedawnienia należności z tytułu składek dotyczy zobowiązań powstałych po 1 stycznia 2003 roku, a do zobowiązań powstałych przed tym dniem należy stosować przepisy obowiązujące w dacie ich powstania. Ponadto zobowiązany powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2004 roku (sygn. akt II UK 448/03) oraz stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Tym samym, zdaniem K.G. należności wskazane w tytułach wykonawczych uległy przedawnieniu, bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie podejmował żadnych działań mających na celu ich wyegzekwowanie. Organ egzekucyjny zgodnie z treścią art. 34 § 1 u.p.e.a., skierował pismo zobowiązanego do wierzyciela celem uzyskania jego stanowiska w sprawie zgłoszonego zarzutu. Postanowieniem z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat w T. zajął stanowisko w sprawie zgłoszonego zarzutu uznając go za bezzasadny. Uzasadniając zajęte stanowisko wierzyciel wskazał, że nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadziła generalną zasadę przedawnienia należności z tytułu składek po upływie 10 lat. Powyższej zasady nie stosuje się do należności, które wygasły przed 1 stycznia 2003 roku. W stosunku do tych należności zastosowanie mają przepisy obowiązujące przed tą datą, czyli zgodnie z pierwotnym brzmieniem przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu terminu przedawnienia (w związku z odroczeniem terminu opłacania należności, rozłożeniem należności na raty, podjęciem innej czynności zmierzającej do ściągnięcia należności, jeżeli o tej czynności dłużnik został powiadomiony) po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W ocenie wierzyciela powyższe oznacza, iż dla wszystkich wymagalnych w dniu 1 stycznia 2003 roku zobowiązań z tytułu składek okres przedawnienia wynosi 10 lat. Tym samym obowiązki wskazane w tytułach wykonawczych nie uległy przedawnieniu. Zgodnie z treścią art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pouczono zobowiązanego, że na to postanowienie zażalenie nie przysługuje. Stosownie do art. 34 § l i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia, dotyczącego stanowiska wierzyciela w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, postanowieniem z dnia [...] oddalił zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej do majątku zobowiązanego. W uzasadnieniu wskazano na wiążący charakter stanowiska zawartego w postanowieniu w sprawie stanowiska wierzyciela. Pismem z dnia [...] K.G. złożył do Dyrektora Izby Skarbowej zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o odstąpienie od czynności egzekucyjnych i zwrot tytułów do wierzyciela, ponawiając argumentację przedstawioną w piśmie z dnia [...]. Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu zażaleniowym, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymał je w mocy. Podkreślono, że organ egzekucyjny trafnie rozstrzygnął w kwestii wniesionego zarzutu. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w ściśle określonych przypadkach wymienionych w art. 33 tejże ustawy. Przy egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym wierzyciel powinien zająć stanowisko w każdym przypadku, z wyjątkiem wniesienia zarzutu na podstawie przesłanki zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W zakresie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-5 przywołanej ustawy, w tym przedawnienia obowiązku, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Jeżeli więc wierzyciel w swojej wypowiedzi, co do zarzutu zgłoszonego przez zobowiązanego przedstawi twierdzenie czyniące ten zarzut bezzasadnym, wypowiedź wierzyciela wiąże organ egzekucyjny - co wynika wprost z art. 34 § 1 u.p.e.a. W świetle powyższego stanowisko wierzyciela zawarte w ostatecznym postanowieniu z dnia [...] jest wiążące w zakresie zarzutu wynikającego z art. 33 pkt 1 cytowanej ustawy dla organu egzekucyjnego, który na jego podstawie wydał (zgodnie z treścią art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a.) zaskarżone postanowienie. Końcowo Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że strona postępowania swoje dalsze zastrzeżenia winna kierować do wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako dysponenta postępowania egzekucyjnego. Powyższe wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a., stanowiącego między innymi, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Pismem z dnia [...] K.G. złożył na przedmiotowe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o wstrzymanie egzekucji i jej oddalenie jako nienależnej oraz zwrot tytułów do wierzyciela. W uzasadnieniu skarżący ponowił zarzut przedawnienia dochodzonych obowiązków powołując argumentację zaprezentowaną w piśmie zgłaszającym zarzut z dnia [...] oraz w zażaleniu z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ drugiej instancji naruszył przepis art. 138 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. W sprawie pozostaje bezsporne, że Naczelnik Urzędu Skarbowego, jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego K.G. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat w T. i obejmujących zaległości w składkach na ubezpieczenia społeczne na Narodowy Fundusz Zdrowia za miesiąc wrzesień 1999 roku oraz zalegle składki na Narodowy Fundusz Zdrowia, Fundusz Ubezpieczenia Społecznego oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc październik 1999 roku. Zobowiązany, w oparciu o przepis art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniósł zarzut w sprawie prowadzonej egzekucji podnosząc, że egzekwowana należność uległa przedawnieniu. Organ egzekucyjny, mając to na uwadze, zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w zakresie powołanego zarzutu, zgodnie z dyspozycją art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej. Wierzyciel zarzut zobowiązanego uznał za bezzasadny, a organ egzekucyjny uznając stanowisko wierzyciela za wiążące, oddalił jego zarzut i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej, stanowisko to jako prawidłowe podtrzymał, uchylając się jednocześnie od kontroli zasadności i prawidłowości postanowienia wierzyciela, w którym wypowiedział się on co do zarzutów zobowiązanego. Z treści art. 83 c ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) wynika, że dla postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby skarbowej. Z kolei, w ust. 2 tego artykułu wskazano, że od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Z treści przytoczonych przepisów wynika, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 roku, w sprawie II FSK 474/05, że reguluje on dwie odrębne sytuacje. W ustępie 1 wskazano organ odwoławczy, do którego przysługuje prawo wniesienia zażalenia od postanowień kierownika jednostki organizacyjnej ZUS, działającego jako organ egzekucyjny, jeżeli prawo do wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia wynika z konkretnego przepisu ustawy egzekucyjnej. Natomiast w ust. 2 art. 83 c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dokonano uregulowania odstępstw od reguły wyrażonej w art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, iż postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, wydane w postępowaniu egzekucyjnym są zaskarżalne, gdyż przyjęto, że na wymienione postanowienia Zakładu wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Zatem w obu jednostkach redakcyjnych tego artykułu ustawodawca uregulował dwie odrębne i niezależne od siebie instytucje prawne. Gdyby bowiem ustawodawca odstąpił od zasady zaskarżalności postanowień w sprawie stanowiska wierzyciela tylko w sytuacji, gdy ZUS jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, to zastrzeżenie takie zawarłby w treści regulacji opisanej w ust. 2 art. 83c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wtedy, bowiem w analizowanym ustępie 2 zawarte zostałoby odwołanie do sytuacji ujętej w ustępie 1, czy to przez stwierdzenie, że postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela nie jest zaskarżalne, w sytuacji, gdy ZUS działa jako organ egzekucyjny, bądź przez ogólne powołanie ust. 1 w treści ust. 2 art. 83 c ustawy. Skoro zastrzeżenia tego rodzaju ustawodawca nie sformułował, nie sposób go domniemywać, gdyż w konsekwencji prowadziło to do rozszerzającej wykładni prawa ( tak też - wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. II FSK 309/05). Uzasadnione jest więc stwierdzenie, że wyłączenie trybu zaskarżenia zażaleniem wydanego w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowienia ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela, zawarte w art. 83 c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dotyczy każdego postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego, który organ egzekucyjny postępowanie to prowadzi. W ocenie Sądu ścisła wykładnia art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie pozbawia zobowiązanego prawa do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia ZUS, gdyż jako wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego, podlega ono zaskarżeniu w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego, a tym samym kontroli organu odwoławczego (art. 142 kpa w związku z art. 18 i art. 23 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) . Przyjęty przez ustawodawcę tryb kontroli postanowień wydawanych przez ZUS działającego jako organ egzekucyjny, bądź jako wierzyciel w postępowaniu prowadzonym przez skarbowy organ egzekucyjny, jest skutkiem jednoinstancyjnej organizacji ZUS i braku organu wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa, gdyż ZUS nie jest organem administracji publicznej. ZUS jest państwową jednostką organizacyjną posiadająca osobowość prawną, której przysługują jedynie środki prawne właściwe organom administracji państwowej w zakresie prowadzonej działalności (art. 66 i 67 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Okoliczność, że pobierane przez ZUS składki na ubezpieczenie społeczne są świadczeniami publicznoprawnymi, do których nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego oraz, że podlegają one ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uzasadnia powierzenie dyrektorom izb skarbowych nadzoru i kontroli instancyjnej nad prawidłowością i zasadnością poboru tych świadczeń. Stwierdzić należy zatem, że związanie stanowiskiem wierzyciela dotyczy w takim przypadku jedynie organu egzekucyjnego, a nie organu odwoławczego, który zobowiązany jest rozpoznać sprawę w pełnym zakresie objętym skierowanym doń zażaleniem, a więc również co do argumentów skierowanych wobec niezaskarżalnego odrębnie postanowienia ZUS. Przypomnieć należy, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego. Nie będąc związany granicami postępowania przed pierwszą instancją, powinien w miarę potrzeby rozszerzyć je w takim zakresie, aby doprowadzić do wyjaśnienia sprawy (tak - wyrok NSA z 11 grudnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Gd 2300/96; LEX nr 36124). Zakres postępowania odwoławczego (zażaleniowego, w postępowaniu egzekucyjnym w administracji) modyfikowany jest również przez normę wynikającą z treści art. 142 Kpa. Otóż postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, są także zaskarżalne. Można je zaskarżyć jednak tylko w odwołaniu od decyzji (zażaleniu na postanowienie) (Z. Janowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze PWN. Warszawa 1996). W związku z powyższym organ drugiej instancji rozpoznając ponownie zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego rozpatrzy także zarzuty podniesione przez skarżącego w odniesieniu do postanowienia Dyrektora ZUS w przedmiocie wypowiedzenia się co do zarzutu przedawnienia egzekwowanej należności. Z tych przyczyn Sąd, stwierdzając przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.p.s.a. ), orzekł jak w sentencji. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że postanowienie nie może być wykonane. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które zgodnie z art. 200 p.p.s.a, Sąd zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji.