I SA/Gd 404/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Ł. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w z dnia 28 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS [...] z dnia 22 grudnia 2017 r., którym pozostawiono bez rozpoznania skargę na czynności egzekucyjne zgłoszoną przez L.S. w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby wskazał, że organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału ZUS [...] prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku obowiązanego L.S. na podstawie wystawionych przez ZUS [...] tytułów wykonawczych o wskazanych numerach. Organ egzekucyjny - w oparciu o powyższe tytuły wykonawcze - podjął próby zastosowania następujących środków egzekucyjnych: - zajęcia wierzytelności w [...] (zawiadomienia nr od [...] do [...] z dnia 17 marca 2017 r. - doręczone temu podmiotowi w dniu 22 marca 2017 r.); - zajęcia wierzytelności w Urzędzie Skarbowym w W. (zawiadomienia nr od [...] do [...] z dnia 25 maja 2017 r. - doręczone temu podmiotowi w dniu 26 maja 2017 r.). Odpisy pierwszych zawiadomień zostały doręczone L.S. w dniu 31 marca 2017 r., drugich - w dniu 31 maja 2017 r. (oba doręczenia były dokonane w trybie art. 43 k.p.a.) W toku prowadzonej egzekucji zobowiązany, reprezentowany przez pełnomocnika – M.S., złożył pismo z dnia 9 września 2017 r. (złożone administracji aresztu śledczego w dniu 12 września 2017 r.), zatytułowane jako "zażalenie-skarga". W następstwie podjętych przez organ egzekucyjny działań, zmierzających do sprecyzowania treści żądania wniesionego tym pismem, strona wskazała, iż pismo to stanowi m.in. skargę na czynności egzekucyjne (pisma z dnia 17 października 2017 r. i 18 października 2017 r.). W następstwie powyższego Dyrektor Oddziału ZUS [...] wydał postanowienie nr [...] z dnia 22 grudnia 2017 r., którym pozostawił wniesioną skargę bez rozpoznania. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 7 stycznia 2018 r.. Pismem z dnia 13 stycznia 2018 r. (złożonym w administracji aresztu śledczego w dniu 14 stycznia 2018 r.), L.S., reprezentowany przez M.S., złożył zażalenie na przedmiotowe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej - po zbadaniu akt sprawy - uznał za zasadne stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS [...] z dnia 22 grudnia 2017 r.. W pierwszej kolejności Dyrektor Izby zauważył, że art. 17 § 1 u.p.e.a. ustanawia jaką ogólną regułę to, że rozstrzygnięcia i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następują w formie postanowienia. Przy czym - co do czego orzecznictwo jest zgodne - przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej wydania postanowienia, albowiem art. 17 § 1 u.p.e.a. określa jedynie formę działania organu egzekucyjnego, ustanawiając domniemanie właśnie formy postanowienia. Dalej przepis ten stanowi, iż możliwość zaskarżania postanowień musi wynikać z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zażalenie jest zatem środkiem prawnym przysługującym jedynie na rozstrzygnięcia organu administracyjnego zapadające w drodze postanowienia i służy tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Z tego względu o zażaleniu należy powiedzieć jako o środku konkretnym, bo służącym na ściśle określone rozstrzygnięcia zapadające wyłącznie w formie postanowień. W kontekście powyższych wyjaśnień Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazuje, iż przedmiotem zaskarżenia w badanej sprawie stało się pozostawienie bez rozpoznania skargi na czynności egzekucyjne. O pozostawieniu bez rozpoznania podania stanowi art. 64 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten przewiduje takie właśnie działanie organu w dwóch przypadkach: 1) jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nic ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (§ 1); 2) jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, a wnoszący je nie uzupełnił ich na wezwanie organu w wyznaczonym terminie (nie krótszym niż siedem dni), będąc pouczony o takim skutki swego zaniechania (§ 2). Co należy podkreślić, pozostawienie bez rozpoznania podania jest czynnością materialnotechniczną i nie wymaga zachowania formy postanowienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 411/17). Co więcej, ani przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidują, żeby na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługiwało zażalenie. Środkiem właściwym, służącym wzruszeniu działań podjętych na tej podstawie prawnej jest złożenie skargi do właściwego sądu administracyjnego (w tym przypadku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku) na bezczynność działania organu egzekucyjnego (na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy czym skarga winna zostać złożona po wyczerpaniu drogi administracyjnej, czyli po złożeniu ponaglenia zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W zaskarżonym postanowieniu Dyrektor Oddziału ZUS [...] zawarł błędne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do tut. organu. Przy czym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaznaczył, iż błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 598/17). W świetle powyższego, w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniała przyczyna stanowiąca o niedopuszczalności zażalenia z dnia 13 stycznia 2018 r.. W konsekwencji tut. organ zobligowany jest do zastosowania się do dyspozycji art. 134 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (odpowiednio - zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak wynika bowiem z przywołanego wyżej unormowania, ustawodawca posłużył się kategorycznym zwrotem "stwierdza". Konsekwencją tego jest to, że na organie drugiej instancji ciąży obowiązek wydania postanowienia o takiej właśnie treści zawsze, gdy zajdą podstawy niedopuszczalności złożenia środka zaskarżenia oraz uchybienie terminu do dokonania powyższego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 763/17). Rozstrzygnięcie o takiej treści nie podlega zatem uznaniu organu drugiej instancji. Jednocześnie Dyrektor Izby zauważył, iż w konsekwencji przedmiotowego rozstrzygnięcia poza przedmiotem rozpoznania tut. organu pozostają kwestie podniesione przez stronę w zażaleniu z dnia 13 stycznia 2018 r.. W orzeczeniu formalnym kończącym sprawę (a takie właśnie rozstrzygnięcie podejmuje tym postanowieniem tut. organ) nie ma bowiem możliwości merytorycznego odniesienia się do jej meritum. Nadmienił, iż przedmiotem rzeczonej sprawy - zgodnie z treścią sentencji zaskarżonego postanowienia - była skarga na czynność egzekucyjną, nie skarga na przewlekłość prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Tut. organ związany jest zaś przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Strona, stwierdzając, iż dany organ nie rozpoznał złożonego przez nią środka prawnego, ma uprawnienie, o którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej już wspomniał, tj. skargę na bezczynność organu składaną do właściwego sądu administracyjnego poprzedzoną ponagleniem z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.. Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Gdańsku wniósł L.S., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz uchylenia tytułów wykonawczych i umorzenia postępowania prowadzonego wobec L.S.. Zdaniem skarżącego, nie było podstaw prawnych do żądania od skarżącego składek ani ich egzekwowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga L.S. zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z powodów w niej wskazanych. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpoznania skargę na czynności egzekucyjne, która wpłynęła po terminie i pouczył stronę o przysługującym zażaleniu. Zatem w toku kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, kluczowa jest ocena zasadności stanowiska organu odwoławczego w kwestii uznania złożonego przez skarżącego zażalenia za niedopuszczalne. Kontrolowane przez Sąd postanowienie organu nadzoru narusza przepisy postępowania w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.. Organy wadliwie przyjęły, że postanowienie organu egzekucyjnego z (...) r. jest postanowieniem wydanym na podstawie art. 64 § 1 i 2 k.p.a., a tym samym nie przysługuje na nie zażalenie, a skarga na bezczynność. Stosownie do art. 54 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego (§ 1). Skargę na czynności egzekucyjne wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej (§ 4). W sprawie skargi postanowienie wydaje organ egzekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie (§ 5). W przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności (§ 5a). Z zacytowanych regulacji wynika, że zaskarżalne zażaleniem jest tylko postanowienie o oddaleniu skargi, zaś -a contrario - na postanowienie uwzględniające skargę na czynności egzekucyjne zażalenie nie przysługuje. Jednocześnie należy zaakcentować, że z art. 54 § 5a u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny uwzględniając skargę może podjąć tylko takie rozstrzygnięcie, które: a) uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub b) usuwa stwierdzone wady czynności. Zatem wszelkie inne merytoryczne sposoby rozpoznania skargi nie mogą zostać zakwalifikowane jako jej uwzględnienie w rozumieniu tego przepisu. Tym samym muszą zostać zakwalifikowane jako jej oddalenie, ze skutkiem w postaci możliwości zaskarżenia zażaleniem, o czym mowa w art. 54 § 5 u.p.e.a.. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uwzględni, że na tle art. 54 § 5 zdanie pierwsze u.p.e.a., oddalenie skargi następuje zarówno z przyczyn merytorycznych, jak i formalnych (np. przekroczenie terminu). Przepis art. 54 § 5 u.p.e.a. reguluje bowiem kwestie oddalenia skargi, bez precyzowania przyczyny, zatem w każdym przypadku niemożności jej uwzględnienia skarga powinna być oddalona. Rzeczą organu odwoławczego jest natomiast ocena zarówno uzasadnienia skarżonego aktu jak i redakcja jego sentencji. W rozpoznawanej sprawie nie można rozważać kwestii bezczynności działania organu egzekucyjnego, który rozpoznał skargę na czynność egzekucyjną wydając postanowienie z dnia 22 grudnia 2017 r., którego sentencję i uzasadnienie winien ocenić organ odwoławczy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy. DSz