I SA/Gd 438/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 28 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu do zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w zakresie kar pieniężnych oddala skargę. I SA/Gd 438/13 UZASADNIENIE I. Zaskarżonym postanowieniem z [...] Dyrektor Izby Skarbowej [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 159 § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego [...] z [...], nr [...], którym przedłużono termin do zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w zakresie kar pieniężnych z tytułu naruszenia przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych poprzez urządzanie gier na automatach poza kasynem gry objętych zabezpieczeniem dokonanym na majątku skarżącej "A" Sp. z o.o. [...]. II. Stan sprawy jest następujący: Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego [...] (dalej: Naczelnik US), na podstawie zarządzeń z [...] zabezpieczenia nr [...] i nr [...] wystawionych przez wierzyciela Dyrektora Izby Celnej [...], prowadzi postępowanie zabezpieczające na majątku skarżącej spółki. Podstawę obowiązku podlegającego zabezpieczeniu stanowiły decyzje Naczelnika Urzędu Celnego [...] z [...], nr [...] i nr [...], którymi określono przybliżoną kwotę kar pieniężnych z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry w kwotach po 12.000 zł i zabezpieczono na majątku skarżącej spółki wykonanie tego zobowiązania. Przedmiotowe decyzje doręczono skarżącej 24.07.2012 r. Zawiadomieniami z [...], nr [...] oraz nr [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia zabezpieczającego prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną z rachunków bankowych u dłużników zajętych wierzytelności będących bankami tj. w [...] oraz w [...]. Zawiadomienie nr [...] dłużnikowi zajętej wierzytelności doręczono 19.09.2012 r., zaś zawiadomienie nr [...] [...] otrzymał 18.09.2012 r. Odpis ww. zawiadomień wraz z odpisem zarządzeń zabezpieczenia z [...] doręczono skarżącej 17.09.2012 r. Pismem z 25.09.2012 r. [...] uznał zajętą w celu zabezpieczenia wierzytelność, informując, że na rachunku bankowym skarżącej brak jest środków umożliwiających całkowite lub częściowe zrealizowanie zajęcia. [...] pismem z 21.09.2012 r. również uznał zajętą w celu zabezpieczenia wierzytelność. Wierzyciel w piśmie z 22.11.2012 r. wniósł do organu egzekucyjnego o przedłużenie do 28.02.2013 r. terminu na złożenie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Naczelnik US uwzględnił wniosek wierzyciela i postanowieniem z [...] przedłużył do 28.02.2013 r. termin do zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w zakresie kar pieniężnych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie wniosku wierzyciela. W jej ocenie organ egzekucyjny, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wadliwie zastosował przepisu art. 159 § 2 u.p.e.a. Skarżąca wskazała, że pomimo twierdzenia o konieczności uzyskania opinii biegłego Naczelnik Urzędu Celnego [...] nie wydał postanowienia o dopuszczeniu przedmiotowego dowodu, co skutkowało bezpodstawnym przedłużaniem czasu trwania zabezpieczenia poprzez przewlekanie postępowania przez ten organ. Ponadto, w ocenie skarżącej, skoro konieczne jest uzyskanie opinii biegłego, to przedwczesnym było dokonanie zabezpieczenia, gdyż brak było przesłanek chociażby uprawdopodobniających możliwość wydania decyzji wymiarowej. Nadto, zwróciła uwagę, że określenie w sentencji zaskarżonego postanowienia daty 28 lutego 2013 r. stanowi naruszenie przepisu art. 159 § 2 u.p.e.a., gdyż termin do wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie może być dłuższy aniżeli termin do przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego; Naczelnik Urzędu Celnego [...] w postanowieniu z [...] podał jako termin zakończenia postępowania jurysdykcyjnego dzień 4 stycznia 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej [...] (dalej: Dyrektor Izby Skarbowej) za niezasadne uznał stanowisko skarżącej i zaskarżonym postanowieniem z [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 159 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny na żądanie zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 2, uchyla zabezpieczenie, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie został zgłoszony w terminie 30 dni od dnia dokonania zabezpieczenia należności pieniężnej, a w terminie 3 miesięcy od dokonania zabezpieczenia w związku z wydaniem decyzji, o której mowa w art. 33a i 33b ustawy – Ordynacja podatkowa lub w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne, lub zabezpieczenia obowiązku o charakterze niepieniężnym. Termin określony w § 1 może być przez organ egzekucyjny przedłużony na wniosek wierzyciela, jeżeli z uzasadnionych przyczyn postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte, jednakże termin wszczęcia postępowania egzekucyjnego co do obowiązku o charakterze niepieniężnym może być przedłużony tylko o okres do trzech miesięcy (art. 159 § 2 u.p.e.a.). Z przywołanych regulacji wynika, że termin zabezpieczenia może być przedłużony przez organ egzekucyjny, gdy spełnione zostaną następujące przesłanki: (1) wierzyciel zgłosi stosowny wniosek w terminie trwania zabezpieczenia oraz (2) wykaże, że z uzasadnionych przyczyn postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte. W doktrynie za uzasadnione przyczyny w rozumieniu art. 159 § 2 u.p.e.a. uważa się: (-) niezakończenie postępowania kontrolnego lub podatkowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2008 r., I SA/Kr 791/07, LEX nr 524699), brak decyzji uniemożliwia bowiem wszczęcie postępowania egzekucyjnego; (-) konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, celem postępowania podatkowego jest bowiem zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego oraz dokonanie wszechstronnej oceny dowodów i na tej podstawie dokonanie prawidłowego rozliczenia w zakresie zobowiązań podatkowych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2008 r., I SA/Wr 1213/07, LEX nr 468123); (-) zaskarżenie decyzji wymiarowej i wstrzymanie jej wykonania; (-) problemy ze skutecznym doręczeniem decyzji bądź upomnienia, o ile jest ono wymagane. Dyrektor Izby Skarbowej odwołał się do wyroku WSA w Łodzi z 29.06.2011 r., III SA/Łd 174/11, w którym Sąd stwierdził, że uzasadniona przyczyna zabezpieczenia wyznacza nie tylko czas jego trwania, ale stanowi przesłanką, której wystąpienie warunkuje możliwość przedłużenia zabezpieczenia. Dlatego organ podatkowy przedłużając termin zabezpieczenia zobowiązany jest wykazać nie tylko istnienie przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania egzekucyjnego, ale powinien wykazać, że jest to przyczyna uzasadniona, czyli oparta na obiektywnych podstawach (usprawiedliwiona). Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji, stosownie do treści art. 155a u.p.e.a., dokonał zabezpieczenia na wniosek wierzyciela i na podstawie wydanych przez niego zarządzeń zabezpieczenia z [...], które zostały doręczone skarżącej 17.09.2012 r. Z tym też dniem zaczął biec trzymiesięczny termin do złożenia wniosku wierzyciela o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy zauważył, że postanowienie Naczelnika US zostało wydane w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie zabezpieczenia należności pieniężnych. Nadmienił, że postępowanie to jest postępowaniem szczególnym, którego głównym celem jest ochrona przyszłych interesów wierzyciela, nie prowadzi do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, stwarzając jedynie pewne gwarancje, że w przyszłości dojdzie do wyegzekwowania tego obowiązku, ma charakter postępowania pomocniczego w stosunku do postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie, wniosek wierzyciela z 22.11.2012 r. wszczął – w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. – postępowanie w sprawie przedłużenia terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to ma charakter postępowania wnioskowego, w którym to sam wnioskodawca decyduje o terminie złożenia wniosku i treści swojego żądania (por. wyrok NSA w Warszawie z 10.02.2009 r., I FSK 1565/07). W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, wierzyciel w złożonym wniosku wykazał, że postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte z uzasadnionych przyczyn, bowiem postępowanie wymiarowe w sprawie nie zostało zakończone, zaś przed wydaniem rozstrzygnięcia konieczne jest uzyskanie opinii biegłego dotyczącej przedmiotowych automatów. Tym samym zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 159 § 1 u.p.e.a. Nadmienił, że brak przedłużenia terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego podważałby sens dokonanego zabezpieczenia i byłby sprzeczny z interesem publicznym. Jak już wskazano postępowanie zabezpieczające ma na celu zapewnienie realizacji w przyszłości, w drodze postępowania egzekucyjnego, roszczeń wierzyciela. Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał za uzasadnione przedłużenie terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego z uwagi na ochronę określonych w przybliżeniu kar pieniężnych należnych Skarbowi Państwa. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przedłużony termin do wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie jest dłuższy aniżeli termin do przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, bowiem, jak wynika z uzyskanych informacji, Naczelnik Urzędu Celnego [...] wyznaczył terminy zakończenia postępowań w sprawie wymierzenia skarżącej kar pieniężnych z tytułu naruszenia przepisów ustawy o grach hazardowych, tj. urządzania gier na automatach poza kasynem gry, na dzień 10.04.2013 r. i 15.04.2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie dyspozycji art. 159 § 2 u.p.e.a. III. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła skarżąca, żądając stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź też o ich uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Argumentacja skargi jest tożsama ze stanowiskiem skarżącej przedstawionym na etapie postępowania zażaleniowego. IV. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: V. Oceniając zaskarżone postanowienie organu odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji stwierdzić należy, że zostały one wydane bez naruszenia prawa. VI. Zgodnie z art. 159 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny na żądanie zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 2, uchyla zabezpieczenie, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie został zgłoszony w terminie 30 dni od dnia dokonania zabezpieczenia należności pieniężnej, a w terminie 3 miesięcy od dokonania zabezpieczenia w związku z wydaniem decyzji, o której mowa w art. 33a i 33b ustawy – Ordynacja podatkowa lub w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne, lub zabezpieczenia obowiązku o charakterze niepieniężnym. Termin określony w § 1 może być przez organ egzekucyjny przedłużony na wniosek wierzyciela, jeżeli z uzasadnionych przyczyn postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte, jednakże termin wszczęcia postępowania egzekucyjnego co do obowiązku o charakterze niepieniężnym może być przedłużony tylko o okres do trzech miesięcy (art. 159 § 2 u.p.e.a.). Termin zabezpieczenia może być wobec powyższego przedłużony przez organ egzekucyjny, gdy spełnione zostaną następujące przesłanki: wierzyciel zgłosi w tym zakresie wniosek oraz wykaże, że z uzasadnionych przyczyn postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa, gdyż nie ziściły się przesłanki do uchylenia zabezpieczenia przewidziane w art. 159 § 1 u.p.e.a. Wierzyciel wystąpił natomiast z wnioskiem o przedłużenie okresu zabezpieczenia dokonanego na majątku zobowiązanej Spółki wykazując, że z uzasadnionych przyczyn postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte. Ponadto postępowanie wymiarowe nie zostało zakończone, wobec konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o opinię biegłego. Odnosząc się do treści skargi należy podzielić pogląd, że zabezpieczenie powinno mieć charakter tymczasowy, dlatego w ustawie określono maksymalny termin trwania zabezpieczenia. Jak podkreśla się w piśmiennictwie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ogranicza możliwości przedłużenia terminu trwania zabezpieczenia co do należności pieniężnej, termin ten powinien jednak być skorelowany z terminem rozpatrzenia sprawy przez organ podatkowy i nie może być od niego dłuższy (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2006, str. 472). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać się z podobnym poglądem. W wyroku z 24 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1875/07, (Lex nr 575440) NSA wskazał, że termin zabezpieczenia należności pieniężnych może być przedłużony w sposób nieograniczony, jednakże powinien być skorelowany z terminem rozpatrzenia sprawy przez organ podatkowy i nie powinien być od niego dłuższy. W wyroku z 26 stycznia 2000 r. (sygn. akt I SA/Gd 423/97, niepubl.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że z przepisu art. 159 u.p.e.a. wynika, że termin zabezpieczenia należności o charakterze pieniężnym może być przedłużony wielokrotnie i nie ma w tym zakresie ustawowych ograniczeń. Podobne stanowisko zaprezentowano w wyroku z 2 kwietnia 1999 r. (sygn. akt I SA/Wr 1311/97, niepubl.), w którym wskazano, że nie ma podstaw prawnych do negowania możliwości orzekania o przedłużaniu okresów zabezpieczenia przed wydaniem decyzji wymiarowej. Także w wyroku z dnia 30 stycznia 2006 r. (III SA/Wa 3271/05, Lex nr 211453) stwierdzono, że z art. 159 § 2 u.p.e.a. a contrario wynika, że ustawodawca w ww. przepisie nie zawarł żadnego ograniczenia w przedłużaniu terminu zabezpieczenia należności o charakterze pieniężnym. Oznacza to, że termin zabezpieczenia należności pieniężnych może być przedłużany w sposób nieograniczony. VII. Jak wynika ze wskazanych przepisów, warunkiem przedłużenia czasu trwania zabezpieczenia jest złożenie wniosku przez wierzyciela oraz istnienie uzasadnionych przyczyn, z powodu których nie mogło być wszczęte postępowanie egzekucyjne. Niewątpliwie pierwsza z przesłanek została w niniejszej sprawie zrealizowana – wierzyciel złożył bowiem stosowny wniosek. Jako przyczynę uzasadniającą przedłużenie terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wskazano, że postępowanie podatkowe w sprawie określenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych poprzez urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, objętych zabezpieczeniem dokonanym postawie zarządzeń zabezpieczenia z dnia [...] okazało się że podjęcie decyzji wymagało poszerzenia zakresu postępowania dowodowego, w konsekwencji wierzyciel nie mógł dochować terminu z art. 159 § 1 u.p.e.a. Dokonane dotychczas ustalenia w postępowaniu przedstawione zostały we wniosku złożonym przez wierzyciela. W ocenie Sądu przedstawione przez organ uzasadnienie przedłużenia terminu mieści się w pojęciu uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte. Należy zauważyć, iż również w doktrynie wskazuje się, że przyczyną uzasadniającą przedłużenie terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest szczególne skomplikowanie sprawy, w ramach której ma zostać nałożony obowiązek (por. Dariusz Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, UNIMEX, Wrocław 2006, str. 838). Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie akceptowany również sposób przedłużenia terminu zastosowany przez organ w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 27.06.2001 r. sygn. akt I SA/Wr 2287/2000, LEX nr 468123, również CBOiS). Mając na uwadze zarzuty podnoszone przez pełnomocnika strony należy wyjaśnić, jaki jest cel postępowania zabezpieczającego. Otóż postępowanie to jest postępowaniem pomocniczym wobec postępowania egzekucyjnego, toczy się przed jego wszczęciem i służy stworzeniu gwarancji wykonania obowiązku w toku postępowania egzekucyjnego. Zasadniczo ma ono ułatwić przyszłą egzekucję, która może być skierowana do rzeczy, na której ustanowiono zabezpieczenie, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi uzasadniona obawa, że zobowiązania podatkowe nie zostaną wykonane. Zatem u podstaw stosowania tej instytucji leży zabezpieczenie interesów wierzyciela. Takie właśnie przyczyny spowodowały wydanie decyzji o zabezpieczeniu w przedmiotowej sprawie, konsekwentnie temu celowi służy przedłużenie czasu trwania tego zabezpieczenia. Przedłużenie zabezpieczenia skutkuje możliwością dalszego stosowania środków zabezpieczających. Legalności zaskarżonego postanowienia nie podważa zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 159 § 2 k.p.a. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że termin zabezpieczenia może być przedłużany przez organ egzekucyjny, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1/ wierzyciel zgłosi stosowny wniosek w terminie trwania zabezpieczenia oraz 2/ wykaże, że z uzasadnionych przyczyn postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte. Z taką sytuacja mamy do czynienia przykładowo – jak w rozpoznanej sprawie - gdy w postępowaniu rozstrzygającym nie dokonano jeszcze określenia (ustalenia) obowiązków (por. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. Beck s. 674 i nast.). Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. EK