I SA/Gd 487/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi M. P., M. P., J. W. i S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. P., M. P., J. W. i S. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 240 § 1 pkt 5 i art. 208 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), zwanej dalej "O.p." art. 1a ust. 1 pkt 1, art. 1a ust. 1 pkt 3, art. 2, art. 3, art. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.), zwanej dalej "u.p.o.l.", art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania S. i J. W. oraz M. i M. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 kwietnia 2015 r. w sprawie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku od nieruchomości i w podatku rolnym za 2011 rok. Stan sprawy przedstawia się następująco. Państwo S. i J. W. oraz M. i M. P. byli w 2011 roku współwłaścicielami działek Nr [...], [...], [...], [...] i [...] objętych księgą wieczystą [...] oraz działki Nr [...] objętej księgą wieczystą [...]. Z wyżej wyszczególnionych działek, działki Nr [...] o pow. 0,0524 ha, [...] o pow. 0,1308 ha i [...] o pow. 0,8566 ha sklasyfikowane były jako użytki rolne klasy R IV A. Natomiast działki Nr [...] o pow. 0,0728 ha i [...] o pow. 0,2210 ha oznaczone symbolem Bp oraz działka Nr [...] o pow. 0,1936 ha oznaczona symbolem Bi, zabudowana budynkiem handlowo-usługowym. W dniu 31 lipca 2006 r. współwłaściciele S. i J. W. oraz M. i M. P. złożyli: - informację w sprawie podatku od nieruchomości, w której zgłosili do opodatkowania: budynki zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej o pow. 877,30 m2, budowle o wartości 117.876 zł oraz grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o pow. 6671 m2, - informację w sprawie podatku rolnego, w której zgłoszono do opodatkowania użytki rolne o pow. 0,8566 ha. Następnie w dniu 14 kwietnia 2010 r. złożono do organu podatkowego: - informację w sprawie korekty podatku od nieruchomości od dnia 30 kwietnia 2009r., w której wykazano: budynki zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej o pow. 254,80 m2, grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o pow. 250 m2 oraz pozostałe grunty o pow. 4624 m2, - informację w sprawie korekty podatku rolnego od dnia 30 kwietnia 2009r., w której wykazano użytki rolne o pow. 1,0398 ha. Powyższe korekty uzasadniono wyburzeniem budynku magazynowego o pow. 622,50 m2 oraz zawieszeniem z dniem 30 kwietnia 2009r. działalności gospodarczej przez firmę S. W., M. P. "A". Decyzją z dnia 4 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta [...], biorąc pod uwagę powyższe deklaracje podatkowe, wydał nakaz płatniczy w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011 r. w którym ustalono podatek rolny w kwocie 108 zł (za użytki rolne o pow. 1,0398 ha) oraz podatek od nieruchomości w kwocie 7.413 zł za budynki związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o pow.254,80 m2, grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o pow. 250 m2 oraz grunty pozostałe o pow.4624 m2). Postanowieniem z dnia 31 października 2014 r. Prezydent Miasta [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia S. i J. W. oraz M. i M. wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011 rok. Prezydent Miasta [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, iż przy ustalaniu łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2011 uwzględnił wszystkie okoliczności zgłoszone przez podatnika tj. rozbiórkę budynku o pow. 622,50 m2 jak i omyłkę w zakresie zgłoszenia do opodatkowania budowli. Stwierdzono także, że podatek został ustalony w prawidłowej wysokości. W tych okolicznościach, decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r. umorzył postępowanie wznowieniowe dotyczące łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011 rok. W odwołaniu od tej decyzji podatnicy wskazali, że przedmiotem sporu jest opodatkowanie budowli na zasadach na jakich opodatkowuje się budynki. Podkreślili, że na niniejszym terenie znajdował się jedynie tymczasowy obiekt budowlany, który powinien być zaliczany do kategorii budowli, które podlegają opodatkowaniu, tylko i wyłącznie jeśli są związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Odwołujący podkreślili, iż obiekt budowlany nie był trwale związany z gruntem i nie powinien zostać ujawniony w ewidencji gruntów. Ponadto zarzucili organowi podatkowemu, iż ignorował wnioski dowodowe oraz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego polegającego na wystąpieniu do Wydziału Geodezji z wnioskiem o zajęcie oficjalnego stanowiska w sprawie. Podatnicy wskazali, iż w dniu 18 maja 2015 r. wystąpili do Wydziału Geodezji Referatu Ewidencji Gruntów z prośbą o wyjaśnienie, dlaczego na mapach geodezyjnych ujawniono tymczasowe obiekty budowlane. Jednocześnie podatnicy zlecili wykonanie eksperckiej opinii dotyczącej przedmiotowego obiektu budowlanego. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 240 § 1 pkt 5 O.p. gdyż w dniu wydania decyzji z dnia 4 stycznia 2011 r. Prezydentowi Miasta [...] były znane wszystkie okoliczności zgłoszone przez podatników tj. rozbiórka budynku o pow. 622,50 m2 jak i omyłka w zakresie zgłoszenia do opodatkowania budowli. W ocenie organu odwoławczego, podatnicy nie wykazali, aby po dniu 4 stycznia 2011 r. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, które to okoliczności nie były znane Prezydentowi Miasta [...]. Nie było też podstaw do uznania, aby inne okoliczności lub dowody nie były znane Prezydentowi Miasta [...] w dniu wydania decyzji z dnia 4 stycznia 2011 r. W konsekwencji Kolegium zaaprobowało rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu wszczętego postępowania wznowieniowego w sprawie zobowiązania pieniężnego w podatku od nieruchomości i w podatku rolnym za 2011 rok, bowiem w takim przypadku organy podatkowe nie są uprawnione do oceny prawidłowości ustalenia wysokości tego podatku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. i J. W. oraz M. i M. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi zignorowanie informacji o nieruchomościach oraz danych wynikających z ewidencji gruntów składanych przez podatników, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej. W ocenie skarżących, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania: art. 120, art. 121, art. 122, art. 210, art. 180, art. 181, art. 187, art. 188, art. 191, art. 192, 194 § 3, art. 197, art. 198, art. 200 § 1, art. 209 O.p. oraz przepisów prawa materialnego: art. 1a ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi, skarżący podtrzymali stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718, określanej dalej jako "p.p.s.a."). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w następstwie postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 października 2014 r. o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia 4 stycznia 2011 r. w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011 r. W podstawie prawnej tego postanowienia organ wskazał art. 240 § 1 pkt 5 w związku z art. 241 § 1 i art. 243 O.p. W ocenie organów obu instancji w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 240 § 1 pkt 5 O.p. gdyż w dniu wydania decyzji z dnia 4 stycznia 2011 r. Prezydentowi Miasta [...] były znane wszystkie okoliczności zgłoszone przez podatników tj. rozbiórka budynku o pow. 622,50 m2 jak i omyłka w zakresie zgłoszenia do opodatkowania budowli. W ocenie organów, podatnicy nie wykazali, aby po dniu 4 stycznia 2011 r. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, które to okoliczności nie były znane Prezydentowi Miasta [...]. Nie było też podstaw do uznania, aby inne okoliczności lub dowody nie były znane Prezydentowi Miasta [...] w dniu wydania decyzji z dnia 4 stycznia 2011 r. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji Kolegium zaaprobowało rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu na podstawie art. 208 § 1 O.p. wszczętego postępowania wznowieniowego w sprawie zobowiązania pieniężnego w podatku od nieruchomości i w podatku rolnym za 2011 rok, bowiem w takim przypadku organy podatkowe nie są uprawnione do oceny prawidłowości ustalenia wysokości tego podatku. Dokonując oceny prawidłowości takiego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 128 O.p. Postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny, odrębny od postępowania zwykłego, zakończonego decyzją ostateczną. Jego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła ta decyzja dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 240 § 1 O.p. Przepis ten wymienia w sposób wyczerpujący przesłanki wznowienia postępowania, które są związane z kwalifikowaną wadliwością postępowania, powodującą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść decyzji i w konsekwencji wyeliminowanie rozstrzygnięcia wadliwego. Jedną z podstaw wznowieniowych, wymienioną art. 240 § 1 pkt 5 O.p. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzję. W myśl art. 243 O.p., w razie dopuszczalności wznowienia postępowania, tj. istnienia decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę, wszczęcie trybu wznowieniowego wymaga wydania przez właściwy organ postanowienia (§ 1), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Ustawa procesowa wskazuje także wyraźnie na sposoby (rodzaje) rozstrzygnięć, jakie kończą to postępowanie (art. 245 § 1 i 2 O.p.). W świetle powołanych przepisów, obowiązkiem organu przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia jest ocena dopuszczalności wznowienia postępowania. Na tym etapie organ ocenia jedynie, czy wystąpiły kumulatywnie przesłanki podmiotowe (czy wniosek złożyła osoba posiadająca przymiot strony) oraz przedmiotowe (czy sprawa została zakończona decyzją ostateczną), a także czy zachowany został określony przez ustawodawcę termin złożenia wniosku przez stronę. Na tym etapie nie jest natomiast dopuszczalne badanie, czy rzeczywiście wystąpiły przesłanki wymienione w art. 240 § 1 O.p. Ta kwestia jest przedmiotem oceny już w postępowaniu wznowieniowym, otwierającym się po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania - które w realiach niniejszej sprawy - organ I instancji wydał z urzędu. W razie negatywnego wyniku ustaleń odnośnie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych wznowienia, a także gdy doszło do uchybienia ustawowego terminu i nie został on przywrócony, organ nie wydaje postanowienia o wznowieniu postępowania, ale decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Natomiast w sytuacji, gdy organ wadliwie uznał, że nie zachodzą przeszkody do wznowienia postępowania i na podstawie art. 243 § 1 O.p. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, pomimo że wystąpiły przyczyny niedopuszczalności wznowienia lub uchybiono terminowi do złożenia żądania wszczęcia postępowania, postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe winno podlegać umorzeniu na zasadzie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, Wyd. UNIMEX, Wrocław 2011, s. 1000). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika, że organy stwierdziły istnienie jakichkolwiek przyczyn niedopuszczalności wznowienia. Przeciwnie, z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynikają rozważania co do tego, czy w sprawie rzeczywiście wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 240 § 1 pkt 5 O.p. W takiej sytuacji umorzenie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 208 § 1 O.p. jako bezprzedmiotowego należało ocenić jako nieprawidłowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi bowiem wówczas, gdy w sposób oczywisty organ podatkowy stwierdza brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II FSK 635/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na taką oczywistość bezprzedmiotowości postępowania organy orzekające w niniejszej sprawie nie wskazywały. Skoro zatem organ stwierdził dopuszczalność wznowienia i wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, które otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, organ w oparciu o art. 243 § 2 O.p. podatkowej mógł i przystąpił do ustalenia, czy zachodzi jedna z przesłanek wznowieniowych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że po wznowieniu postępowania nie zawsze dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy w znaczeniu materialnoprawnym we wszystkich jej aspektach merytorycznych, gdyż właściwy organ bada najpierw, czy w rzeczywistości zaistniały przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 240 § 1 O.p., a w zależności od poczynionych ustaleń, podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 245 § 1 i 2 O.p. Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, jednakże przyczyn takiego rozstrzygnięcia należy poszukiwać poza ustaleniem, czy wskazywana przez organ przesłanka zaistniała w okolicznościach konkretnej sprawy. Nie jest jednak dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w razie, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wystąpienia którejkolwiek z podstaw wyliczonych w art. 240 § 1 O.p. Tożsamy pogląd na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prezentowany jest w piśmiennictwie (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012 r., str. 590), zaś Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. W konsekwencji, w zaskarżonej decyzji organ nieprawidłowo zaakceptował stanowisko, że postępowanie wznowieniowe było bezprzedmiotowe, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 208 § 1 O.p. w zw. z art. 243 § 2 O.p., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzenia przez Sąd uchybień natury procesowej, przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym ocena zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić okoliczność, że postanowienie w sprawie wznowienia postępowania wszczyna to postępowanie i może jedynie wskazywać przesłanki uzasadniające wznowienie. Natomiast stwierdzenie, czy przesłanki te rzeczywiście wystąpiły w sprawie i jaki mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia i musi być zawarte w decyzji, o jakiej mowa w art. 245 § 1 i § 2 O.p. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 i art. 209 p.p.s.a.