I SA/Gd 515/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. oraz art. 59 § 5, art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., zwanej dalej u.p.e.a.) utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego T.C. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 30 października 2007 r. przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...]. Podstawą wydania powyższego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne: Organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wszczął egzekucję wobec zobowiązanego T.C. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 30 października 2007 r. przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] i obejmujących zaległą składkę na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za miesiąc styczeń 2002 r., zaległe składki na Narodowy Fundusz Zdrowia za miesiąc lipiec 2001 r. i okres od września 2001 r. do stycznia 2002 r. oraz zaległe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 2001 r. do stycznia 2002 r. Odpisy w/w tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 8 listopada 2007 r. W dniu 8 listopada 2007 r. dokonano zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie za pracę zobowiązanego u dłużnika zajętej wierzytelności. Pismem z dnia 29 lutego 2008 r., skierowanym do wierzyciela, zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego podnosząc zarzut przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Zobowiązany podniósł, że w czasie powstania przedmiotowych zobowiązań z tytułu składek obowiązywał 5-letni termin ich przedawnienia. Postanowieniem z dnia [...] wierzyciel wyraził negatywne stanowisko w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny – Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – postanowieniem z dnia [...] odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że nowelizacja ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) wprowadziła generalną zasadę przedawnienia należności z tytułu składek po upływie 10 lat. Powyższej zasady nie stosuje się do należności, które wygasły przed 1 stycznia 2003 roku. W stosunku do tych należności zastosowanie mają przepisy obowiązujące przed tą datą, czyli zgodnie z pierwotnym brzmieniem przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu terminu przedawnienia (w związku z odroczeniem terminu opłacania należności, rozłożeniem należności na raty, podjęciem innej czynności zmierzającej do ściągnięcia należności, jeżeli o tej czynności dłużnik został powiadomiony) po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W ocenie organu powyższe oznacza, że dla wszystkich wymagalnych w dniu 1 stycznia 2003 roku zobowiązań z tytułu składek okres przedawnienia wynosi 10 lat. Tym samym obowiązki wskazane w tytułach wykonawczych nie uległy przedawnieniu. Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu zażaleniowym, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania przewidzianych w art. 59 u.p.e.a., w szczególności nie doszło do przedawnienia egzekwowanych obowiązków, bowiem dla wszystkich wymagalnych w dniu 1 stycznia 2003 roku zobowiązań z tytułu składek okres przedawnienia wynosi 10 lat. W rozpatrywanej sprawie należności wskazane w tytułach wykonawczych z dnia 30 października 2007 r. nie wygasły przed dniem 1 stycznia 2003 r., a zatem objęte są aktualnie 10 - letnim okresem przedawnienia liczonym od dnia, w którym stały się wymagalne. Na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnioskując o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.u.s., przez jego zastosowanie w brzmieniu obowiązującym obecnie i uznanie, że termin przedawnienia zobowiązania z tytułu składek wynosi 10 lat, a nie 5 lat; art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002 r., Nr 241, poz. 2074); art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. z 1997 r., nr 28, poz. 153 ze zm.); art. 17 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1264). W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat od daty ich wymagalności. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 18 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. Przed tą datą należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa nowelizacyjna nie zawiera przepisów przejściowych, należy zatem przyjąć, że nowe przepisy mają zastosowanie tylko do zobowiązań powstałych w okresie ich obowiązywania. Oznacza to, że 10 letni termin przedawnienia należności z tytułu składek dotyczy zobowiązań powstałych po 1 stycznia 2003 roku, a do zobowiązań powstałych przed tym dniem należy stosować przepisy obowiązujące w dacie ich powstania. Inna interpretacja przepisów prowadzi do pokrzywdzenia zobowiązanego, bowiem powyższa ustawa wprowadzona z krótkim vacatio legis ustanowiła dwukrotnie dłuższy termin przedawnienia obowiązku. Zwiększył się stan niepewności, który nie może trwać w nieskończoność. Celem instytucji przedawnienia jest pewność obrotu i stabilność stosunków zobowiązaniowych. Zachowanie takie jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa i zasadą praworządności, tym samym jest to sprzeczne z Konstytucją. Sposób wykładni w/w przepisów prezentowany przez organy w niniejszej sprawie jest niedopuszczalny, pozwala na przedłużanie w nieskończoność terminu przedawnienia należności. Tym samym, zdaniem skarżącego, należności wskazane w tytułach wykonawczych uległy przedawnieniu, bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie podejmował żadnych działań mających na celu ich wyegzekwowanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargi nie można było uwzględnić. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii właściwego terminu przedawnienia zobowiązań objętych tytułami wykonawczymi z dnia 30 października 2007 r. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku strony o umorzenie postępowania egzekucyjnego, bowiem w myśl art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 z 2005 r. z późn. zm) zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wygasa wskutek przedawnienia. Zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mają zastosowanie także do należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne (art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135) oraz należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (art. 32 u.s.u.s.) Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że należności z tytułu składek egzekwowane na podstawie powyżej opisanych tytułów wykonawczych nie uległy przedawnieniu. Analizując tę kwestię należy podkreślić, że w okresie, kiedy to upłynął termin płatności powyższych należności (2001 i 2002 r.), obowiązywał pięcioletni termin przedawnienia należności z tytułu składek. Dopiero z dniem 1 stycznia 2003 r., ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), zwanej dalej "ustawą nowelizacyjną", wprowadzony został dziesięcioletni termin przedawnienia należności poprzez zmianę art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powyższa ustawa nowelizacyjna z dnia 18 grudnia 2002 r. nie zawierała przepisów przejściowych. Oznacza to, że przedawnienie należności winno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Zgodnie z ogólną zasadą prawa intertemporalnego w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Jest ona związana z regułą kolizyjną, zwaną regułą porządku czasowego, zawartą w paremii - lex posterior derogat legi priori, która ma zastosowanie, gdy lex posterior nie jest hierarchicznie niższa niż lex priori. Zasada ta polega na tym, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju. Dotyczy to również zdarzeń, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmian prawa. Rozwiązanie takie odpowiada zazwyczaj przeświadczeniu prawodawcy, że nowe normy są bardziej dostosowane do aktualnych warunków, niż prawo poprzednio obowiązujące. Nowa ustawa jest wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później, niż wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny. Zaletą tego rozwiązania jest zaś to, że od wejścia w życie nowej regulacji prawnej wszyscy traktowani są jednakowo, według takich samych norm. Patrząc z powyższej perspektywy nowa rzeczywistość w zakresie rozmiaru zadłużenia płatników składek i realnych możliwości wywiązania się z ciążących na nich zobowiązań z tytułu składek oraz sytuacji finansowej ubezpieczeń społecznych w kontekście celu, któremu ubezpieczenia te mają służyć, może doprowadzić do zmiany niektórych elementów zakreślających ramy czasowe istnienia zobowiązania. Jednym z takich elementów jest instytucja przedawnienia. Należy wskazać, że bezpośrednie stosowanie nowej ustawy w tym zakresie nie wiąże się z wprowadzeniem nowych zobowiązań, czy reaktywacją zobowiązań wygasłych. Mamy tutaj do czynienia z działaniem ustawodawcy, polegającym na wprowadzeniu, co do zasady, dłuższego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Oznacza to, że stosowanie wprost przepisów o przedawnieniu, wprowadzonych ustawą nowelizacyjną, do należności z tytułu składek powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit, o ile nowy termin przedawnienia nie jest odnoszony do sytuacji, gdzie termin przedawnienia minął. Podkreślić bowiem należy, że zasada lex retro non agit zakazuje regulacji przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał. Zasada ta nie dotyczy jednak sytuacji, w której zdarzenie prawne trwa w momencie wejścia w życie przepisów nowych, odmiennie regulujących jego reżim prawny, tak jak to jest w przypadku biegu terminu przedawnienia, które jest zdarzeniem prawnym trwałym, rozciągniętym w czasie. Wprowadzenie takiej regulacji nie stanowi także naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności, jak to zarzucono w skardze. Ogólnikowość podniesionego w tym zakresie zarzutu uniemożliwia szczegółowe odniesienie się do niego. Pogląd, że do należności nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. stosuje się przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 338/06, oraz z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 176/07, oba niepublik.; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 199/07, oraz z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2425/06, oba niepublik.). Bezzasadne są także zarzuty skargi dotyczące przedawnienia składek na ubezpieczenia zdrowotne, tj. naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. z 1997 r., nr 28, poz. 153 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1264). Wbrew stanowisku skarżącego do oceny kwestii przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne, których termin płatności przypadał w 2001 r., zastosowanie ma obecnie obowiązujący art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym obowiązywał w okresie od 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 marca 2003 r. i wprowadzał 5-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne. Powyższa ustawa utraciła jednak moc obowiązującą na skutek wejścia w życie z dniem 1 kwietnia 2003 r. ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. nr 45, poz. 391 ze zm.). Art. 33 tej ustawy przewidywał początkowo także 5-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne, został on jednak zmieniony przez art. 17 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1264) i począwszy od dnia 1 lipca 2004 r. otrzymał treść "należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych". Analogiczną treść ma obecnie obowiązujący – od dnia 1 października 2004 r. - art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135). Wprawdzie zatem w chwili powstania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne obowiązywał przepis wprowadzający pięcioletni termin przedawnienia tych należności (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym), to jednak przed upływem tego terminu weszła w życie regulacja wprowadzająca dziesięcioletni termin ich przedawnienia, tj. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Także zatem należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne nie uległy przedawnieniu. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 rok, Nr 153, poz.1270 z późn. zm), nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.