I SA/Gd 52/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc marzec 2020 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19"), utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 sierpnia 2020 r., odmawiającą M. K. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 30 czerwca 2020 r. strona złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. W dniu 7 września 2020 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS stwierdził że w przedmiotowej sprawie płatnik składek nie złożył wymaganych deklaracji rozliczeniowych w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jednocześnie płatnik składek, w stosunku do należności za marzec 2020 r., nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej. W tych okolicznościach organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zwolnienia z opłacania składek za marzec 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności braku zbadania twierdzeń skarżącej, że przesłanka od której organ uzależniał wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia (złożenie deklaracji rozliczeniowej za okres, za który strona ubiegała się o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek) w świetle prawa materialnego nie miała zastosowania; - art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych przez organ dowodów i materiałów; - art. 8 w zw. z art. 107 § 3 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu kwestii nieprawidłowo funkcjonującej platformy elektronicznej, za pośrednictwem której skarżąca załatwiała sprawy związane z podleganiem ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu, w efekcie czego organ nie miał wiedzy o tym, jakie dokumenty faktycznie skarżąca złożyła za pośrednictwem platformy; zdaniem strony wiedza ta była niezbędna dla oceny zaistnienia przesłanek warunkujących pozytywne rozstrzygnięcie sprawy, a organ – pomimo sygnalizowania przez stronę - problemu nie tylko nie rozwiązał ale i konsekwencjami obarczył skarżącą; - art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez brak sformułowania w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia faktów oraz ich prawnej oceny w sposób, który wyjaśniałby motywy zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 31 marca 2022 r. pełnomocnik strony wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: ZUS DRA z dnia 9 lipca 2019 r., ZUS ZWUA z dnia 10 grudnia 2019 r., ZUS ZUA z dnia 10 grudnia 2019 r., ZUS DRA z 2 stycznia 2020 r. oraz ZUS DRA cz. II z 2 stycznia 2020 r. wraz z potwierdzeniami ich złożenia wygenerowanymi z PUE ZUS na okoliczność złożenia organowi przez stronę wskazanych dokumentów za pośrednictwem PUE ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa i dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie i będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o COVID-19. W przepisach tej ustawy przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą oraz podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 osób. Zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów i miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zgodnie z art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), mają zastosowanie przepisy k.p.a., stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Zaskarżona decyzja ZUS z 14 grudnia 2020 r. powyższych wymogów nie spełnia, gdyż z jej uzasadnienia nie sposób wywnioskować, z jakiego względu organ odmówił skarżącej wnioskowanego przez nią zwolnienia. Wprawdzie przedstawiając swoje stanowisko w sprawie organ stwierdził, że zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID-19, warunkiem uzyskania zwolnienia z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., jest złożenie deklaracji rozliczeniowych za te miesiące, chyba że płatnik jest zwolniony z tego obowiązku, po czym podsumował, że płatnik składek w stosunku do należności za okres marzec 2020 r. wymaganej deklaracji nie złożył i jednocześnie nie był zwolniony z obowiązku jej złożenia. Utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, decyzja 19 sierpnia 2020 r., tak samo nie daje odpowiedzi na powyższe pytanie. W treści tego rozstrzygnięcia organ ograniczył się do wskazania, że do dnia 30 czerwca 2020 r. wnioskodawczyni nie przekazała do ZUS dokumentów rozliczeniowych za marzec 2020 r., w związku z czym brak jest podstaw do umorzenia składek. Organ wskazał jednocześnie, że anulował pismo z dnia 15 lipca 2020 r. dotyczące informacji o zwolnieniu. Zaznaczyć należy, że w aktach sprawy nie odnotowano obecności takiego pisma. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). W badanej sprawie organ przyjął, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r., ale nie uzasadnił dlaczego. Stanowisko organu w kwestii braku zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. nie wynika ani z uzasadnienia decyzji, ani ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 47 ust. 2a u.s.u.s. osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek: 1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g; 2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1510 z późn. zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c. Ponadto, zgodnie z art. 47 ust. 2e wskazanej ustawy osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7. Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że powyższego warunku uzyskania zwolnienia skarżąca nie spełniła to, zgodnie z art. 79 a k.p.a., był zobligowany do poinformowania jej o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami spraw. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 k.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji brak w aktach. Stwierdzić zatem trzeba, że naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ będzie więc zobligowany do poczynienia pełnych i jednoznacznych ustaleń w sprawie, tj. zarówno w zakresie ciążących na skarżącej obowiązków składania deklaracji za poszczególne miesiące czy też zwolnienia z tego obowiązku, jak również okoliczności towarzyszących złożeniu czy też niezłożeniu przez nią wymaganych dokumentów przed dniem 30 czerwca 2020 r. W tym zakresie odniesie się również do twierdzeń skarżącej, związanych z nieskładaniem przez nią deklaracji, w związku z podleganiem przez skarżącą hipotezie wynikającej z art. 47 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wydając decyzję w tym ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS w sposób wyczerpujący i jednoznaczny przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu tejże decyzji, zgodnie z wymogami jakie w tym zakresie kreuje art. 107 § 3 k.p.a. W zakresie ponownego rozstrzygnięcia sprawy, ZUS winien mieć także na względzie, oprócz gramatycznej wykładni przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., także ich wykładnię funkcjonalną. W tym zakresie powinien wziąć pod uwagę cele, jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach, których wyrazem jest między innymi przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. Z uwagi na powyższe, stwierdziwszy, że naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone decyzje. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 wskazanej ustawy.