I SA/Gd 524/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany budżetu Powiatu na rok 2008 1. uchyla zaskarżoną uchwałę ; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Powiatu [...] w dniu [...]r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmian w budżecie Powiatu [...] na 2008 rok. W załączniku Nr [...] do tej uchwały Rada Powiatu dokonała zwiększenia przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym w poszczególnych paragrafach klasyfikacji budżetowej, jak też stanu środków obrotowych tego funduszu na początek i koniec 2008 roku. Ustalony w tym załączniku roczny plan finansowy - zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), zwanej dalej u.o.f.p. - stanowił podstawę gospodarki finansowej Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. W planie tym na rok 2008 Rada Powiatu zaplanowała wydatki na: - wynagrodzenia osobowe pracowników w kwocie 102.777 zł, - składki na ubezpieczenia społeczne w kwocie 17.707 zł, - składki na Fundusz Pracy w kwocie 2.516 zł. Łączna kwota powyższych wydatków wyniosła 123.000 zł. Uchwałę powyższą przesłano do Regionalnej Izby Obrachunkowej (wpływ 16 kwietnia 2008 r.), uchwała ta była przedmiotem badania Kolegium RIO w dniu [...]. W wyniku badania treści tej uchwały Kolegium Izby stwierdziło, że zaplanowanie wynagrodzeń oraz pochodnych od tych wynagrodzeń w wydatkach Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym stanowi istotne naruszenie art. 29 ust. 1 u.o.f.p. w związku z art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. z 2005 r. Dz. U. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), dalej zwaną Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mając na uwadze treść powyższych uregulowań Kolegium RIO wywiodło, że środki Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym przeznaczone są na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Dalej uwzględniając § 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (Dz. U. Nr 142, poz. 1019), dalej zwanym "rozporządzeniem", Kolegium RIO stwierdziło, że katalog określonych w tym przepisie wydatków związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakupem urządzeń i wyposażeniem lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu, jest katalogiem zamkniętym i nie obejmuje on wynagrodzeń osobowych pracowników wraz z pochodnymi od tych wynagrodzeń. Mając powyższe na uwadze Kolegium Izby nakazało Radzie Powiatu doprowadzić zapisy badanej uchwały do zgodności z prawem we wskazany sposób do dnia 2 czerwca 2008 r., pod rygorem skutków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.), postanawiając jednocześnie wstrzymać wykonanie wyżej wskazanych wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. We wskazanym terminie Rada Powiatu [...] nie doprowadziła zapisów badanej uchwały do zgodności z prawem w sposób wskazany przez Kolegium RIO, w związku z tym Kolegium RIO uchwałą Nr [...] z dnia [...] stwierdziło nieważność badanej uchwały w części dotyczącej ujęcia w planie finansowym Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym wydatków na wynagrodzenia osobowe pracowników oraz składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 123.000 zł. Podstawę prawną uchwały stanowiły przywołane powyżej regulacje prawne tj. art. 29 ust. 1 u.o.p.f., art. 41 ust. 4 - Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 lipca 2006 r. Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko Kolegium Izby przywołało argumentację jak powyżej. Na uchwałę Kolegium RIO Powiat [...] skierował do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę, w której zarzucił Kolegium podjęcie uchwały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 u.o.f.p. w związku z art. 41 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 lipca 2006 r. i wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. W ocenie Powiatu [...] wskazane w zaskarżonej uchwale przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone, albowiem zawarte w art. 41 ust. 4 - Prawa geodezyjnego i kartograficznego sformułowanie "na uzupełnienie środków budżetowych" może oznaczać, iż ze środków funduszu mogą być uzupełniane wydatki, które są i mogą być pokrywane z budżetu. Wydatki na wynagrodzenia są wydatkami budżetu, a zatem mogą być uzupełniane z funduszu, o ile jest to niezbędne do finansowania zadań związanych z aktualizacją i utrzymaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Strona skarżąca podniosła ponadto, że Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym składa się z funduszy: centralnego, wojewódzkich i powiatowych (art. 41 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), a środkami powiatowego FGZGiK, który stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, dysponuje starosta, zgodnie z art. 41 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem strony powoływanie się przez Kolegium RIO na zapisy rozporządzenia Ministra Budownictwa jest nieuzasadnione, albowiem zapisy te nie mają zastosowania do funduszy wojewódzkich i powiatowych, a jedynie do funduszu centralnego będącego w dyspozycji Głównego Geodety Kraju (§ 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 7 rozporządzenia). Wydatkowanie środków z funduszu odbywa się więc na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych (art. 29 ust. 5) tj. na podstawie rocznego planu finansowego, określanego w uchwale budżetowej (art. 184 ust. 1 pkt 8 ustawy budżetowej). Na poparcie swoich wywodów strona skarżąca przytoczyła orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i tak orzeczenie z 5 maja 2005 r. sygn. akt GSK 140/04, zgodnie z którym rada powiatu zachowuje kompetencje do wiążącego określenia treści planu finansowego powiatowego FGZGiK, orzeczenie z dnia 23 czerwca 2003 r. sygn. akt SA/BK 682/03 zawierające tezę, że zawarte w art. 41 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego sformułowanie "na uzupełnienie środków budżetowych" może oznaczać, że ze środków funduszu mogą być uzupełniane te wydatki, które są i mogą być pokrywane z budżetu, wydatki na wynagrodzenia są wydatkami budżetu, a zatem mogą być uzupełniane z funduszu. Z treści ostatniego orzeczenia NSA z dnia 30 marca 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 1073/99 wynika natomiast, że istnieje możliwość finansowania zadania gromadzenia i prowadzenia państwowego funduszu zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dwóch niezależnych od siebie źródeł tj. z budżetu i z FGZGiK. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i argumentując co do meritum sprawy jak w uzasadnieniu skarżonej uchwały, wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, albowiem - w ocenie Sądu - podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Na wstępie rozważań należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W tym kontekście oceniając legalność badanej uchwały Kolegium RIO Sąd uznał, iż nie odpowiada ona prawu materialnemu, w szczególności przepisom wskazanym w tej uchwale, naruszenia których dopuściła się - w ocenie Kolegium - Rada Powiatu [...] podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian w budżecie Powiatu [...] na 2008 rok ujmując w planie finansowym Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym wydatki na wynagrodzenia osobowe pracowników oraz składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 123.000 zł (załącznik nr [...] do uchwały). Przywołany przez Kolegium RIO przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104), dalej u.o.f.p., stanowi, że funduszem celowym jest fundusz powołany ustawowo, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a wydatki są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań, z zastrzeżeniem ust. 9. Natomiast we wskazanym w uchwale przepisie art. 41 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027), dalej - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawodawca powiada, że środki Funduszu są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Analizując treść tychże regulacji należy stwierdzić, co jest niesporne w sprawie, że Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, którego plan finansowy uchwaliła Rada Powiatu [...], jest funduszem celowym powołanym ustawowo, a wydatki są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań a więc jest funduszem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.o.f.p. Zgodnie z ust. 4 art. 41 - Prawa geodezyjnego i kartograficznego środki tego Funduszu są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Rozważając jak należy rozumieć użyty w tym przepisie zwrot "na uzupełnienie środków budżetowych" skład orzekający w sprawie podzielił pogląd strony skarżącej, przytoczony za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2003 r. sygn. akt SA/BK 682/03 - że zwrot ten może oznaczać, iż ze środków funduszu mogą być uzupełnione te wydatki, które są i mogą być pokrywane z budżetu. Wydatki na wynagrodzenia są wydatkami budżetu, a zatem mogą być uzupełniane z funduszu, o ile jest to niezbędne do finansowania zadań związanych z aktualizacją i utrzymaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy mieć na uwadze, że z mocy ustawy środkami PFGZGiK dysponuje - w myśl art. 41 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego - starosta. Środki Funduszu prowadzone są na wyodrębnionym rachunku bankowym i tym samym Fundusz - jak podkreśliła to Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę - nie jest podmiotem wyodrębnionym organizacyjnie, który zatrudnia pracowników. Faktem jest też, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa zadań związanych z aktualizacją i utrzymaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Katalog tych zadań został określony wyłącznie w odniesieniu do wyodrębnionych części Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym będącej w dyspozycji Głównego Geodety Kraju, co wyraźnie wynika z postanowień rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (Dz. U. Nr 142, poz. 1019). Regionalna Izba Obrachunkowa na etapie postępowania sądowego (vide odpowiedź na skargę) nie neguje faktu, iż rozporządzenie to nie dotyczy części Funduszu będącej w dyspozycji starosty. Uważa jednak, iż powołany w skarżonej uchwale § 7 tegoż rozporządzenia, określający zamknięty katalog zadań, na które przeznaczone są - zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - środki Funduszu, poprzez analogię winien mieć zastosowanie również w odniesieniu do powiatowego Funduszu. Wśród zadań zaś określonych w tym katalogu nie występuje zadanie, które polegałoby na ponoszeniu wydatków z tytułu wynagrodzeń i pochodnych dla pracowników realizujących zadania tego Funduszu. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, iż bezsprzecznie powoływanie się Regionalnej Izby Obrachunkowej w skarżonej uchwale na § 7 rozporządzenia w odniesieniu do powiatowego funduszu było nieuprawnione. Izba nie może czynić skutecznie zarzutu naruszenia tegoż przepisu przez Radę Powiatu [...] poprzez zaplanowanie wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym na wynagrodzenia pracownikom i wydatki pochodne od tych wynagrodzeń, skoro regulacja ta nie ma w sprawie zastosowania i nie może mieć zastosowania w drodze analogii. A nawet gdyby dopuścić zastosowanie tegoż rozporządzenia w badanej sprawie w drodze analogii, to należy zauważyć, iż § 7 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia nie wyklucza wydatków osobowych związanych z realizacją zadań w zakresie aktualizacji i utrzymania państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakupu urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Nie sposób - zdaniem Sądu - wykonywać usługi określone w pkt 1 § 7 związane z gromadzeniem, utrzymaniem w gotowości użytkowej, aktualizacją, uzupełnieniem, udostępnianiem oraz zabezpieczaniem zasobu, a także wyłączaniem materiałów z zasobu czy też ujęte w pkt 6 § 7, bez planowania wydatków na wynagrodzenia pracowników usługi i zadania te wykonujących. Reasumując stwierdzić należy, iż z przywołanych w skarżonej uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej regulacji prawnych, a także z żadnego innego przepisu prawa materialnego, nie wynika zakaz ujmowania w planie finansowym powiatowego Funduszu wydatków na wynagrodzenia pracownicze i ich pochodne, a wydatki te niewątpliwie są wydatkami budżetowymi. Zatem nie ma podstaw prawnych do zakwestionowania legalności uchwały Nr [...]Rady Powiatu [...] z dnia [...]roku w sprawie zmian w budżecie Powiatu [...] na 2008 rok w części dotyczącej ujęcia w planie finansowym Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym wydatków na wynagrodzenia osobowe pracowników oraz składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 123.000 zł. Z tych względów uznając, iż badana uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej nie odpowiada prawu materialnemu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony akt nadzoru. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonalności uchwały, a o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 tej ustawy. DSz