I SA/Gd 56/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Rupińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 lipca 2020 r. nr [...]. W dniu 4 kwietnia 2020 r. płatnik składek, P. N. – wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z opłacenia składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy należnych za miesiące od marca do maja 2020 roku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], decyzją z dnia 24 lipca 2020 r., odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za maj 2020 r., albowiem nie złożył on w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowej za wskazany okres. W piśmie z dnia 31 lipca 2020 r. płatnik zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił dodatkowo, że deklaracje za wskazane miesiące wysłał drogą elektroniczną niezwłocznie po otrzymaniu powyższej decyzji, a wszystkie wcześniejsze zobowiązania wobec ZUS opłacał terminowo. Decyzją z dnia 4 grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej "k.p.a." oraz art. 31zq ust. 8, art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r. poz. 374 ze zm.) - dalej jako "ustawa o COVID-19", utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 lipca 2020 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Zakład wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie złożył wymaganej deklaracji rozliczeniowej w ustawowym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r. Wskazał ponadto, że płatnik składek nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej w stosunku do należności objętych niniejszą decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Uzasadniając skargę wskazał, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i odprowadza składki wyłącznie za siebie. Od lutego 2020 r. rozliczał składki od przychodu, zgodnie z art. 18c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.". Deklaracje za luty 2020 r. złożył w ustawowym terminie, tj. do 4 marca 2020 r., w związku z czym, na mocy u.s.u.s. jest zwolniony z comiesięcznego obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. W ocenie skarżącego organ powinien wziąć pod uwagę treść art. 47 ust. 2a i 2g u.s.u.s., który - w kontekście wyjątków przewidzianych w art. 31 zq ust. 1 ustawy o COVID-19 – oznacza, ze w przypadku przedsiębiorców opłacających składki sami za siebie złożenie deklaracji rozliczeniowych nie stanowi warunku do przyznania zwolnienia ze składek za maj 2020 r.. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik ZUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu dodatkowo wyjaśnił, że w związku ze wznowieniem prowadzenia działalności gospodarczej przez wnioskodawcę, co nastąpiło z dniem 1 kwietnia 2020 r., płatnik zobowiązany był do złożenia poprawnych deklaracji rozliczeniowych bez uprzedniego wezwania w tym zakresie. Ustawowy termin na dochowanie tego obowiązku przez płatnika nie został zachowany, w związku z czym brak było podstaw do przyznania prawa do zwolnienia z opłacania składek za wnioskowany okres. W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2022 r. skarżący poparł zarzuty i wnioski skargi, zarzucając organowi brak należytej analizy sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych decyzji z prawem. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Z przepisów art. 31zo ust. 2, art. 31zq ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o COVID-19 wynika, że na wniosek płatnika składek będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za miesiące marzec – maj 2020 r., jeżeli płatnik przed 1 kwietnia 2020 r. prowadził tę działalność i uzyskał za marzec 2020 r. przychód nie wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r., pod warunkiem, że złożył za te miesiące w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracje rozliczeniowe, jeżeli nie był z tego obowiązku zwolniony na mocy przepisów u.s.u.s. W przeciwnym razie ZUS wydaje decyzję odmowną. W badanej sprawie organ przyjął, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r.. Stanowisko organu w kwestii braku zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej nie zostało uzasadnione, nie znajduje również potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Obowiązek złożenia dokumentacji jako warunek zwolnienia z opłacania składek nie dotyczy tych płatników, którzy są zwolnieni są obowiązku jej składnia. Zgodnie z art. 47 ust. 2a u.s.u.s. osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek: 1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g; 2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 z późn. zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c. Ponadto, zgodnie z art. 47 ust. 2e u.s.u.s. osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7. Wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące motywy rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Z przepisu art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a." wynika natomiast, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21). Wobec powyższego Sąd nie może przyjąć za prawidłowe odwoływanie się przez organy do faktów, które nie wynikają z akt sprawy. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że nie zostały do nich dołączone żadne dokumenty, w oparciu o które organy dokonywały ustaleń stanu faktycznego. Twierdzenia organów niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym nie mogą stanowić prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. W szczególności z akt sprawy nie wynika, czy skarżący jakiekolwiek deklaracje składał, jeśli tak to czy uczynił to po terminie, czy też obowiązku takiego w ogóle nie miał. Z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że skarżący przesłał takie deklaracje niezwłocznie po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji, jednak w aktach brak tych dokumentów. Przedstawiając akta administracyjne do Sądu Zakład nie załączył do nich także ostatnich, widocznych operacji na koncie płatnika, które wskazywałyby kiedy i jakie deklaracje płatnik składał oraz z jakiego kodu ubezpieczeń jest zgłoszony. Organ zobowiązany był wykazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa ciążył na stronie i nie podlegała ona zwolnieniu w tym zakresie. W ocenie Sądu przedstawienie takich informacji, odwzorowanych w aktach administracyjnych pozwoli na prawidłową, pełną kontrolę decyzji administracyjnych wydanych wobec skarżącego. Wywody poczynione w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że skarżący, w związku ze wznowieniem prowadzenia działalności gospodarczej - co nastąpiło z dniem 1 kwietnia 2020 r. - zobowiązany był do złożenia poprawnych deklaracji rozliczeniowych bez uprzedniego wezwania w tym zakresie nie mogą zastępować, czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie podnosi się, że odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie istotnych braków decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są bowiem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2020 r., III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2018 r., I SA/Gl 452/18). Zasygnalizowania wymaga, że także wywód zawarty w odpowiedzi na skargę nie znajduje odzwierciedlenia w przedstawionym materiale dowodowym. Z powyższych względów należało uznać, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji zostały sporządzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnień tych nie wynika z jakich powodów organ wywodzi, że skarżący miał obowiązek złożyć dokumenty. Organ uniemożliwił tym samym stronie poznanie przyczyn i toku rozumowania, utrudniając tym samym możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny. Zauważyć należy, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie otrzymał od organu informacji o konieczności przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020 r. Z przesłanych akt nie wynika, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku w sprawie, a przed 30 czerwca 2020 r., w jakikolwiek sposób zakomunikował płatnikowi, że przedmiotowy wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od spełnienia tego obowiązku zależne jest przedmiotowe zwolnienie. W ocenie Sądu, trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli, jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Z danych powszechnie dostępnych (komunikat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 kwietnia 2020 r., dostępny na stronie internetowej www.zus.pl w zakładce "Aktualności") wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem od 4 maja 2020 r. organ powinien był realizować w sprawie uregulowaną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że nie uczynił tego na żadnym etapie postępowania, w szczególności przed 30 czerwca 2020 r. Zważyć należy również, że z akt sprawy nie wynika również, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie narusza również art. 77 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy jednak zakomunikować stronie. Jeżeli więc ZUS, na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych, posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganych deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz konstatacji, że skarżący nie złożył deklaracji rozliczeniowej. Nie wyjaśniono i nie wykazano, czy wobec niej wywiązano się z obowiązków wynikających z art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ wyjaśni, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak to w jakiej formie i kiedy, poinformował skarżącego o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale. W sytuacji stwierdzenia, że strona nie została poinformowana o powyższych skutkach, organ - biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) - rozważy, czy nie powinien zastosować instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz. U. poz. 2255). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Ponownie rozstrzygając sprawę organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego wyroku i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.