I SA/Gd 617/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 lutego 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438), po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 października 2014 r. o uchyleniu oraz odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, uchylił w całości decyzję organu I instancji. Decyzja organu została wydana na tle następującego stanu faktycznego: Skarżący, działając jako rolnik, wystąpił w dniu 23 maja 2011 do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności podstawowej na rok 2011. Organ I instancji decyzją z dnia 23 listopada 2011 r. przyznał stronie płatności na rok 2011 w łącznej wysokości 14.972,69 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości 12.758,28 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 2.214,41 zł. Od powyższej decyzji skarżący nie wniósł odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z dnia 23 listopada 2011 r. Następnie decyzją z dnia 12 maja 2014 r. odmówił przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na 2011 rok, wskazując, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 19,08 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 14,83 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 28,6581%. Zatem zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, odmówiono płatności. W odniesieniu do uzupełniającej płatności podstawowej organ wskazał, że odmówił przyznania ww. płatności, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność przysługuje do powierzchni, do której przyznano rolnikowi jednolitą płatność obszarową. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył w całości postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że organ I instancji wydał decyzję z dnia 12 maja 2014 r., na mocy której odmówił przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną z 23 listopada 2011 r. Tym samym w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje, mocą których rozstrzygnięto o uprawnieniach skarżącego w sprawie przyznania płatności na rok 2011. Kolejno Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 22 października 2014 r. uchylił swoją decyzję z dnia 23 listopada 2011 r. oraz odmówił przyznania skarżącemu ww. płatności na 2011 rok, uzasadniając jak poprzednio w decyzji z dnia 12 maja 2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji zaskarżoną decyzją z dnia 4 lutego 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości uznając, że decyzja z dnia 22 października 2014 r. została wydana w sprawie, w której nie zostało wznowione postępowanie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, prowadząc postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia 12 maja 2014 r., uchylił tą decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie I instancji, które doprowadziło do jej wydania. Mając powyższe na uwadze, w obrocie prawnym pozostała decyzja z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydając decyzję z dnia 22 października 2014 r. rażąco naruszył art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a., bowiem przed wydaniem decyzji nie wznowił postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 23 listopada 2011 r. Zatem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ wyższego stopnia winien stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże przepis art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. W związku z powyższym, organ II instancji nie może w postępowaniu odwoławczym stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem k.p.a. wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności do decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało wyłącznie uchyleniem zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 22 października 2014 r., podczas gdy przepisy postępowania nakazują uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w całości, ze względu na to, że powyższa decyzja obarczona była istotnymi wadami prawnymi, - art. 15 w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy nieprzewidzianej prawem decyzji z dnia 4 lutego 2015 r. i nieumorzenie postępowania w sprawie, prowadząc do naruszenia istoty dwuinstancyjności postępowania, skutkującego orzeknięciem przez organ dwa razy w tej samej sprawie, konsekwentnie bez jednoczesnego rozstrzygnięcia co do dalszego toku sprawy administracyjnej, tj. umorzenia postępowania pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga jest zasadna a zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, które to postępowanie należy do nadzwyczajnych trybów administracyjnych i służy wzruszeniu decyzji ostatecznych obarczonych kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a § 1 k.p.a. Rządzi się ono swoimi, odmiennymi od trybu zwykłego prawami. I tak przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji), w przeciwieństwie do postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych, regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia. Wyjaśnić należy, iż postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Czynności podjęte przed wydaniem tegoż postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 16 czerwca 1983 r. (sygn. akt SA/Ka 245/83, GP 1983, Nr 31, s. 2) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Jak długo organ administracji publicznej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., może rozważać zasadność wniosku o wznowienie jedynie w kategoriach art. 145 § 1 k.p.a. Wszelkie rozważania i czynności merytoryczne są na tym etapie postępowania niedopuszczalne". Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane. Zatem nieistnienie w obiegu prawnym postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., stanowi przeszkodę formalną do prowadzenia i zakończenia przez organ postępowania wznowieniowego. Wszczęcie bowiem postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia, które to otwiera, dopuszcza, postępowanie wznowieniowe (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II S/Op 341/07, również wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 965/09). W myśl art. 149 § 2 k.p.a. omawiane postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W związku z powyższym zasadnie uznał organ odwoławczy, że niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania skutkować musiało uchyleniem decyzji organu I instancji. Jednakże podkreślenia wymaga, że zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy wobec faktu, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu złożonego w terminie środka odwoławczego, możliwe jest zastosowanie jedynie częściowo przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji bez równoczesnego umorzenia postępowania I instancji lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie § 2 ww. przepisu. Katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego zawiera art. 138 k.p.a., który stanowi w § 1, że organ wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji , albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Paragraf 2 zaś przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Należy podkreślić, iż przedstawiony katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego jest zamknięty i bezwzględnie wiążący, co oznacza że nie jest możliwe wydanie decyzji, o treści innej niż wynikająca z tego przepisu, co też akcentował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Wydanie zaś nieprzewidzianego tą regulacją rozstrzygnięcia rażąco narusza prawo. Z powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów wynika, że organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Treść przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i nierozstrzygnięcia co do dalszego biegu postępowania. Nie ma możliwości wydania decyzji ograniczonej do orzeczenia o bycie prawnym decyzji organu pierwszej instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 k.p.a., ma obowiązek, uchylając decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji, określenia swojego stanowiska w sprawie; 1) a więc ma obowiązek zawrzeć rozstrzygnięcie merytoryczne orzekając co do istoty sprawy lub 2) jedno z dwóch rozstrzygnięć proceduralnych: - umarzając postępowanie lub - przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo procesowe, bowiem takiej treści rozstrzygnięcie nie jest przewidziane w katalogu art. 138 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji nie rozstrzygnął co do dalszego biegu postępowania, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się jednakże do zarzutów skargi Sąd orzekający uznał, że w rozpatrywanej sprawie niewydanie przez organ I instancji postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, skutkować winno uchyleniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchyleniem w całości decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zważywszy, że wspomniana decyzja z dnia 22 października 2014 r. została wydana bez uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, koniecznym było jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem umożliwienia organowi I instancji prawidłowego wszczęcia postępowania o wznowienie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, co sprowadza się do konieczności wydania decyzji o treści wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia celem prawidłowego wszczęcia postępowania o wznowienie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wobec uchylenia decyzji organu II instancji, na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że decyzja ta nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.