I SA/Gd 664/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu powstałych szkód oddala skargę. W dniu 28 września 2018 r. producent rolny M. U. (dalej: Producent, Skarżący) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek w sprawie udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. We wniosku Producent wskazał m.in., że wnioskuje o pomoc publiczną, udzielaną na podstawie rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L 193 z 1.7.2014, str. 1-75), tj. w przypadku gdy szkody wyniosły powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej lub średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech ostatnich lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najniższej i najwyższej wielkości produkcji. W części B sekcji IX.1 wniosku pt.: "Pomoc publiczna" Producent wniósł o udzielenie pomocy finansowej do powierzchni 504,06 ha upraw rolnych, w których wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70 % danej uprawy na powierzchni tej uprawy, zaś w części D sekcji IX.II wniosku pt: "Pomoc publiczna" wniósł o udzielenie pomocy finansowej do powierzchni 4,03 ha upraw rolnych, w których wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i poniżej 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy. W obu częściach wniosku producent złożył oświadczenie dotyczące położenia gospodarstwa rolnego, w którym wskazał, że jego gospodarstwo rolne jest położone na obszarach z ograniczeniami naturalnymi oraz oświadczył, iż nie otrzymał odszkodowania z tytułu wystąpienia szkód spowodowanych przez suszę lub powódź w 2018 r. w uprawach rolnych, jak również oświadczył, że wszystkie dane podane we wniosku oraz w załącznikach do niego są prawdziwe i zgodne ze stanem faktycznym oraz że znane są mu skutki składania fałszywych oświadczeń wynikających z art. 297 § 1 Kodeksu karnego. Do wniosku Producent załączył wykaz działek ewidencyjnych i powierzchni upraw, na których wystąpiły szkody oraz potwierdzony przez Wojewodę protokół nr [...] z dnia 21 sierpnia 2018 r. z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego oraz załącznik dotyczący szkód w produkcji roślinnej. Decyzją z dnia 16 listopada 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Producentowi pomoc finansową o wartości brutto 236.251,18 zł, stanowiącą równowartość 54.980,49 euro, do szkód powstałych w uprawach rolnych. Na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 2137 ze zm.), dalej jako k.p.a., organ I instancji odstąpił od uzasadnienia decyzji, ponieważ decyzja w całości uwzględnia żądanie Producenta. Jednocześnie organ I instancji przywołał treść art. 30 ust. 7 rozporządzenia Komisji UE nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L 193 z 1.7.2014, str. 1-75), zwanego dalej rozporządzeniem nr 702/2014, dotyczącego sposobu obliczania utraconego dochodu oraz przedstawił wyliczenie kwoty przyznanej w decyzji pomocy. Od powyższej decyzji M. U. wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że organ I instancji nie wyjaśnił powodów ani faktycznych ani prawnych, dla których wydał decyzję pomniejszającą płatność w sytuacji, gdy skarżący wnioskował o przyznanie kwoty 506.075,00 zł. Dyrektor Oddział Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 6 lutego 2019 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem" oraz przepisy rozporządzenia nr 702/2014. Po przytoczeniu mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego, organ odwoławczy wskazał, że w sprawach wszczętych z wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, treścią żądania strony jest udzielenie pomocy finansowej o wysokości określonej w §13r ust. 7 rozporządzenia, stanowiącej iloczyn zadeklarowanych przez producenta rolnego we wniosku powierzchni uprawy, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi oraz stawki pomocy, której wysokość będzie uzależniona od rodzaju uprawy. Pomoc jest udzielana zgodnie z danymi podanymi przez stronę we wniosku oraz danymi z załączników do wniosku, tj. protokołu z oszacowania szkód w uprawach oraz polis ubezpieczenia upraw rolnych. W powyższej sprawie dane te przedstawiały się następująco: łączna powierzchnia upraw rolnych, na których wystąpiły szkody wynoszące co najmniej 70% danej uprawy na jej powierzchni - 504,06 ha; łączna powierzchnia upraw rolnych, na których wystąpiły szkody wynoszące co najmniej 30% i mniej niż 70% danej uprawy na jej powierzchni - 4,03 ha; łączna powierzchnia upraw rolnych objętych ubezpieczeniem od szkód spowodowanych przez ryzyka określone w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - 272,28 ha. Zgodnie z §13r ust. 7 i ust. 8 rozporządzenia, na podstawie stawek określonych w ogłoszeniach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2018 r. i 12 września 2018 r., pomoc, o przyznanie której wnosił Producent w niniejszej sprawie wynosiła: 504,06 ha x 1000 zł plus 4,03 ha x 500 zł, razem 506.075,00 zł. Zdaniem organu odwoławczego, zasadnie Producent zarzucił, że organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a. odstępując od sporządzenia uzasadnienia decyzji, niemniej jednak uznał, że uchybienie to nie powinno skutkować wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. W istocie bowiem pomoc została obliczona zgodnie z przepisami §13r ust. 9 rozporządzenia w zw. z art. 25 ust. 6 rozporządzenia nr 702/2014. Zgodnie z §13r ust. 9 rozporządzenia, w przedmiotowej sprawie łączna wysokość pomocy udzielanej zgodnie z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, nie może przekroczyć 90% kwoty obniżenia dochodu obliczonego zgodnie z przepisem art. 25 ust. 6 rozporządzenia nr 702/2014. Przywołany przepis stanowi, że utratę dochodu oblicza się przez odjęcie iloczynu ilości produktów rolnych wyprodukowanych w roku, w którym wystąpiło niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej lub w każdym kolejnym roku, którego dotyczy pełne lub częściowe zniszczenie środków produkcji, i średniej ceny sprzedaży uzyskanej w danym roku od iloczynu średniej rocznej ilości produktów rolnych wyprodukowanych w okresie trzech lat przed wystąpieniem niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu lat przed wystąpieniem niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej, i uzyskanej średniej ceny sprzedaży. Spadek ten można obliczać albo na poziomie rocznej produkcji rolnej gospodarstwa, na poziomie upraw albo zwierząt gospodarskich. Kwota ta może zostać zwiększona o inne koszty poniesione przez beneficjenta z powodu niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej. Kwota ta może zostać zmniejszona o wszelkie koszty nieponiesione ze względu na niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej. Do obliczenia produkcji rolnej beneficjenta można stosować wskaźniki, pod warunkiem że zastosowana metoda obliczeń umożliwia oznaczenie realnych strat beneficjenta w danym roku. Na podstawie powyższych przepisów oraz § 13r ust. 10 rozporządzenia organ I instancji wywiódł wzór, wskazany w uzasadnieniu wydanej przez niego decyzji, który przedstawia się następująco: P + IP +0 < I x (OD + KP - KN), gdzie: P - wysokość pomocy możliwa do przyznania IP - inna pomoc uzyskana w związku z daną klęską, I - intensywność pomocy (80% lub 90%), OD - kwota obniżenia dochodu, zgodna z protokołem oszacowania szkód, KP - koszty poniesione w związku z wystąpieniem szkód, zgodne z protokołem oszacowania szkód, KN - koszty nieponiesione w związku z wystąpieniem szkód, zgodne z protokołem oszacowania szkód, O - kwota wypłaconego odszkodowania z tytułu zawarcia umowy Ubezpieczenia. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy dokonał następujących obliczeń: 506 075,00 zł - kwota pomocy możliwa do przyznania, zgodnie z § 13r ust. 7 rozporządzenia; 0 zł - kwota innej pomocy publicznej uzyskanej w związku z daną klęską; 0 zł - kwota wypłaconego odszkodowania z tytułu zawarcia umowy Ubezpieczenia; 90 % - intensywność pomocy (strona posiadała uprawy rolne na obszarach ONW); 530 661,23 zł — kwota obniżenia dochodu, zgodna z protokołem oszacowania szkód; 268 159,92 zł - koszty nieponiesione w związku z wystąpieniem szkód, zgodne z protokołem oszacowania szkód; 0 zł - koszty poniesione w związku z wystąpieniem szkód, zgodne z protokołem oszacowania szkód; (530 661,23 zł (OD) + 0 zł (KP) - 268 159,92 zł (KN)) x 90% (I) = 236 251,18 zł; 506 075.00 zł < 236 251,18 zł = fałsz. Zatem w przedmiotowej sprawie kwota pomocy, na podstawie wskazanych powyżej przepisów nie mogła być wyższa niż 236 251,18 zł i taka też kwota została Producentowi przyznana. Ustosunkowując się do zarzutu rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i indywidualnego zbadania sprawy, organ odwoławczy podniósł, że szacowania szkód oraz ustalenia wysokości obniżenia dochodu w związku z wystąpieniem szkód, jak również ustalenia wysokości kosztów nieponiesionych i poniesionych przez producenta w związku z wystąpieniem szkód nie dokonuje ARiMR, ale komisja ds. oszacowania strat, powołana zarządzeniem wojewody. Sporządzony przez komisję protokół ma charakter dokumentu urzędowego, który stwierdza za zgodne z prawdą dane w nim zawarte. Producent nie kwestionował w toku postępowania danych zawartych w protokołach z oszacowania szkód nr [...] i nr [...]. Natomiast na etapie postępowania odwoławczego strona w sposób ogólny zarzuciła organowi I instancji rozpatrzenie sprawy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, natomiast nie wskazała, na czym dokładnie polegało naruszenie przepisów przez organ. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. art. 104 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy mimo tego, że decyzja ta, przyznająca pomoc finansową o wartości brutto w wysokości niższej niż wnioskowana nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim nie uwzględnia wniosku strony o przyznanie pomocy w wysokości 269 823,82 zł; 2. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy mimo tego, że decyzja ta nie zawierała uzasadnienia przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku w całości, przez co strona nie mogła poznać motywów nieuwzględnienia wniosku strony, 3. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy mimo tego, że decyzja ta nie zawierała podstawy prawnej częściowego uwzględnienia wniosku strony o przyznanie pomocy oraz nieuwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie; 4. §13r ust. 10 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie będące następstwem błędnego przyjęcia, iż wysokość kosztów nieponiesionych przez Skarżącego ze względu na niekorzystne zjawisko klimatyczne wyniosła 268 159,92 zł. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że wnioskował o przyznanie pomocy w wysokości 506 075 zł, to jest w maksymalnej kwocie, jaką mógłby uzyskać przy jego powierzchni gruntów rolnych. Organ przyznał Skarżącemu płatności w wysokości 236.251,18 zł, nie rozstrzygając jednocześnie o odmowie przyznania pomocy w pozostałym zakresie. Decyzja ta nie zawierała również uzasadnienia odmowy przyznania pomocy ani wskazania podstawy prawnej, na podstawie której udzielono pomocy w ograniczonym zakresie, przez co skarżący nie mógł poznać motywów częściowego uwzględnienia wniosku złożonego przez skarżącego. Decyzja taka, jako naruszająca prawo, powinna zostać uchylona przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy choć przyznał skarżącemu rację co do braków decyzji, odmówił jej uchylenia w zaskarżonym zakresie uznając, iż stwierdzona wadliwość decyzji nie uzasadnia jej uchylenia. Tym samym, strona została pozbawiona skutecznego kwestionowania zasadności częściowego nieuwzględnienia wniosku w jednej z dwóch instancji, co naruszało jej prawa w postępowaniu administracyjnym. Okoliczność powyższa uzasadnia w ocenie skarżącego uchylenie zaskarżonej decyzji w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony przyjął, że wysokość kosztów nieponiesionych przez wnioskodawcę ze względu na niekorzystne zjawisko klimatyczne wyniosła 268.159,92 zł, przyjmując tę kwotę jako podstawę do wyliczenia przyznanej wnioskodawcy pomocy. Kwota ta jest stanowczo zawyżona i nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stan faktyczny jest bezsporny. Wynika z niego, że Skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy do powierzchni upraw rolnych, na której wystąpiły szkody spowodowane suszą w 2018 roku. We wniosku wskazał powierzchnię 504,06 ha upraw rolnych, w których wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70 % danej uprawy na powierzchni tej uprawy, a także powierzchnię upraw rolnych 4,03 ha, na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30 % danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70 % danej uprawy na powierzchni tej uprawy. Organ pierwszej instancji przyznał Skarżącemu pomoc finansową w wysokości 236.251,18 zł i odstąpił od uzasadnienia decyzji, stwierdzając, że decyzja w całości uwzględnia żądanie strony. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał na art. 30 pkt 7 rozporządzenia nr 702/2014 i §13r rozporządzenia, przedstawił również wzór, na podstawie którego wyliczona została płatność. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, rozpatrując wniesione przez Skarżącego odwołanie, za zasadny uznał jego zarzut, że uzasadnienie organu pierwszej instancji jest zbyt lakoniczne i nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej jednak analizując akta sprawy, w tym przede wszystkim dokumenty przedłożone przez Skarżącego w związku ze złożonym wnioskiem, jak również mające zastosowanie przepisy prawa, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji mimo braków uzasadnienia jest prawidłowe. Organ ten zastosował prawidłowy wzór wyliczenia pomocy wynikający z §13r ust. 9 i 10 rozporządzenia, których treść organ odwoławczy przytoczył. Wyjaśnił też, że §13r ust. 9 odsyła do art. 25 ust. 6 rozporządzenia nr 702/2014, z którego z kolei wynika, że kwota płatności może zostać zmniejszona o wszelkie koszty nieponiesione ze względu na niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej. Z przepisów tych wynika, że maksymalna kwota pomocy przyznana wnioskodawcy nie może przekroczyć 90% kwoty obniżenia dochodu w wyniku szkód w produkcji rolnej wskazanej w protokole oszacowania szkód powstałych w uprawach, tj. w omawianej sprawie kwoty 236.251,18 zł. Istotne jest bowiem to, aby pomoc nie przekroczyła wysokości faktycznie poniesionych przez producenta rolnego strat w gospodarstwie rolnym. Niemożliwym było zatem w świetle obowiązujących zasad przyznawania płatności udzielenie wsparcia w wysokości 506 075,00 zł. Jak z powyższego wynika, uchybienie organu pierwszej instancji polegające na zbyt lakonicznym uzasadnieniu decyzji zostało przez organ odwoławczy sanowane – organ ten w sposób wyczerpujący wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, prawidłowo stwierdzając, że skoro decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest zgodna z prawem co do wysokości przyznanej pomocy, to wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy i nie mogło skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. Prawidłowo też organ odwoławczy wskazał, że wysokość kosztów nieponiesionych w związku z wystąpieniem szkód, która była jednym z elementów uwzględnionych we wzorze, na podstawie którego dokonano wyliczenia należnej pomocy, wynika z protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez komisję powołaną zarządzeniem wojewody. Protokół ten jest jednym z wymienionych w §13r ust. 6 załączników, jakie należy dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy. Zgodnie z § 5 ust. 8 pkt 6 rozporządzenia, zawiera on m.in. informację o kosztach, które nie zostały poniesione ze względu na wystąpienie szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. m.in. szkód powstałym w wyniku suszy. Podkreślić należy, że organy ARiMR rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy, takiej jak wnioskowana w realiach niniejszej sprawy, na podstawie wskazanych wcześniej przepisów, nie czynią samodzielnych ustaleń co do wysokości powstałej w uprawach szkody jak i wysokości kosztów, które nie zostały poniesione ze względu na wystąpienie szkód. Opierają się w tym zakresie na szczegółowo określonych przepisami dokumentach, wystawianych przez uprawnione do tego organy. Podniesiony zatem w skardze zarzut nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego co do wysokości kosztów nieponiesionych jak i błędnego ustalenia wysokości tychże kosztów, jest nieuzasadniony. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono, jak w sentencji.