I SA/Gd 670/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2010 r. oddala skargę. M.W., działając jako rolnik, wystąpiła w dniu 17 maja 2010 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. W części VIII wniosku "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" zadeklarowała realizację pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne wariant 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na działkach rolnych C i D o łącznej powierzchni 6,68 ha, wariant 2.5 Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) na działce rolnej B o powierzchni 0,1 ha oraz wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na działce rolnej A o powierzchni 0,67 ha. W części VII "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" strona zadeklarowała działki ewidencyjne położone w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie [...]. W dniu 11 czerwca 2010 r. M.W. załączyła do wniosku "Deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w roku: 2010", w której zadeklarowała do pakietu Rolnictwo ekologiczne wariant 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) obszar 6,68 ha, wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości [...] zł, wariant 2.5 Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) obszar 0,1 ha, wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości [...] zł oraz wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości [...] zł. Pismem z dnia 28 października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wezwał stronę do złożenia wyjaśnień ze względu na nieścisłości wykryte w sprawie, polegające na braku dołączenia do wniosku "Kopii zgłoszenia o zamiarze podjęcia działalności w zakresie rolnictwa ekologicznego" oraz braku sporządzenia na dzień 15 maja 2010 roku planu działalności rolnośrodowiskowej. Wezwanie zostało odebrane w dniu 29 października 2010 r. Decyzją z dnia 28 grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową w wysokości 0,00 zł. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że M.W. zadeklarowała pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne, a jednocześnie nie dołączyła dokumentu "Kopia zgłoszenia o zamiarze podjęcia działalności w zakresie rolnictwa ekologicznego" oraz nie sporządziła na dzień 15 maja 2010 roku planu rolnośrodowiskowego. Po rozpatrzeniu wniesionego przez M.W. odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262) - zwanego dalej Rozporządzeniem. Z przepisów Rozporządzenia w sposób jednoznaczny wynika obowiązek dostarczenia, w przypadku realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne, kopii zgłoszenia o zamiarze podjęcia działalności w zakresie rolnictwa ekologicznego do jednostki certyfikującej oraz sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej do 15 maja danego roku. Jak zaznaczył organ, M.W. pomimo wezwania do dokonania powyższych czynności, nie uczyniła zadość powyższemu obowiązkowi. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że M.W. nie spełniła wymogu określonego w § 2 ust. 2 i § 19 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia co uzasadniało nie przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W skardze na rozstrzygnięcie organu odwoławczego M.W. zarzuciła, że organ już po złożeniu wniosku o dopłaty powinien zawiadomić ją o brakującej dokumentacji. Ponadto organ w piśmie z 28 października 2010 r. nie sprecyzował jakie zgłoszenie miało zostać złożone, czy dotyczące roku 2005 czy też nowego zgłoszenia do jednostki certyfikującej w 2010 r. Takie nieprecyzyjne wezwanie, zdaniem skarżącej, stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a. Skarżąca podniosła również, że przepis § 19 rozporządzenia, który mówi o pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, do której należy dołączyć kopię zgłoszenia, dotyczy zamiaru podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym w ogóle, po raz pierwszy, a nie w związku z wystąpieniem o przyznanie pierwszej płatności, przez rolnika, który prowadzi od wielu lat działalność ekologiczną, kontynuując ją w kolejnych pięcioletnich okresach Przyjęcie innej interpretacji prowadziłoby zdaniem strony do sytuacji absurdalnej, albowiem wymagałoby każdorazowo, co 5 lat, składać zgłoszenie o zamiarze prowadzenia działalności ekologicznej pomimo tego, że rolnik z takiej działalności nigdy nie zrezygnował. Skarżąca zwróciła również uwagę na niekonstytucyjność przepisów Rozporządzenia w zakresie, w jakim przepisy te wymagają sporządzenia planu do dnia 15 maja danego roku nawet wówczas, gdy rolnik nie ma takiej możliwości z uwagi na wystąpienie u niego wydarzeń o charakterze nadzwyczajnym. Taka regulacja zdaniem strony prowadzi do dyskryminującego traktowania rolników i nie gwarantuje równego dostępu do dopłat unijnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga M.W. nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przepis § 2 ust. 1 Rozporządzenia wymienia w sposób enumeratywny przesłanki, które warunkują przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej. Płatność taką rolnik uzyskuje jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza wynosi co najmniej 1 ha, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych oraz spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W ust. 2 tego przepisu na rolnika nałożono natomiast obowiązek sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej w terminie do dnia 15 maja danego roku przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Z powyższego wynika, że jednym z warunków przyznania w 2010 r. płatności rolnośrodowiskowej było ujęcie realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego w planie działalności rolnośrodowiskowej, sporządzonym w terminie do 15 maja 2010 r., przy udziale podmiotu zawodowo prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami, na formularzu udostępnionym przez ARiMR. Tymczasem jak wynika z akt sprawy taki plan nie został przez skarżącą sporządzony, a zatem nie spełniono jednej z przesłanek warunkujących przyznanie tej płatności. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przepisy Rozporządzenia nie przewidują żadnych odstępstw w zakresie obowiązku sporządzenia takiego planu w określonym terminie. Jak na to słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, regulacje zawarte w Rozporządzeniu (§ 35) jak i w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (art. 47), odwołują się wprawdzie do okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, ale jedynie w zakresie, w jakim ich wystąpienie nie obliguje rolnika do zwrotu udzielonej mu pomocy. Wystąpienie wymienionych w tych przepisach szczególnych okoliczności uzasadnia zatem brak obowiązku zwrotu pomocy, która już została rolnikowi przyznana. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy ich wystąpienie uniemożliwia lub utrudnia sporządzenie dokumentacji, której złożenie jest niezbędnym warunkiem przyznania płatności. Tym samym, okoliczności związane z zaistnieniem trudnej sytuacji życiowej pozostawały bez wpływu na obowiązek przedłożenia przez skarżącą planu, w określonym prawem terminie, w związku z ubieganiem się o przyznanie płatności. Skarżąca ubiegając się o przyznanie w 2010 r. płatności nie spełniła również warunku o jakim mowa w § 19 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym na dzień składania wniosku stanowił, że do wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej lub kolejnych płatności rolnośrodowiskowych - w przypadku dodania nowych pakietów w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego lub zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe - dołącza się kopię zgłoszenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 oraz z 2007 r. Nr 80, poz. 541 i Nr 147, poz. 1033), do upoważnionej jednostki certyfikującej lub kopię zgłoszenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2. Zgłoszenie takie nie zostało złożone przez M.W. Sąd pragnie jednocześnie zaznaczyć, że na aprobatę nie zasługuje przedstawiona przez stronę argumentacja, odnosząca się do wykładni przepisu § 19 rozporządzenia. Należy zauważyć, że przepisy Rozporządzenia określają szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Płatności jakich dotyczy przedmiotowe Rozporządzenie przyznawane są zatem w cyklicznych okresach, na realizację 5-letnich zobowiązań rolnośrodowiskowych. W związku z tym, zawarte w przepisie § 19 ust. 1 sformułowanie "do wniosku o przyznanie pierwszej płatności" należy interpretować w ten sposób, że odnosi się to do pierwszej płatności przyznawanej w ramach 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Tym samym przy składaniu wniosku o przyznanie płatności w 2010 r., w związku z realizacją 5-letniego zobowiązania, konieczne było dołączenie kopii zgłoszenia zamiaru podjęcia działalności w zakresie rolnictwa ekologicznego. Sąd nie zgadza się również z tym, że w rozpatrywanej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) poprzez brak precyzyjnego wskazania, która kopia zgłoszenia (z jakiej daty) miała zostać złożona do wniosku o przyznanie płatności. Należy bowiem zauważyć, że wezwanie z dnia 28 października 2010 r. zawierało w swej treści odwołanie do wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2010. W sposób wyraźny w punkcie 1 wezwania oznaczone zostało jakiego dokumentu skarżąca nie załączyła do złożonego wniosku. Nie mogło zatem budzić wątpliwości, że przedmiot wezwania odnosi się do płatności o jakie skarżąca ubiegała się w związku z wnioskiem złożonym w dniu 17 maja 2010 r., a nie w związku z płatnością przyznaną za poprzedni pięcioletni okres. Sąd stwierdził jednocześnie, że organ odwoławczy, przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zagwarantował stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszył dyspozycję art. 10 k.p.a. Uchylenie się od tego obowiązku jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zaistnieją okoliczności wskazane w § 2 tego przepisu, a zatem gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Niemniej jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło stanowić o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, (orzeczenie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. W skardze na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR M.W. w żaden sposób nie wykazała takich okoliczności. Reasumując, za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że płatność rolnośrodowiskowa nie mogła zostać skarżącej przyznana z uwagi na niedopełnienie przewidzianych prawem wymogów tj. brak złożenia planu działalności rolnośrodowiskowej oraz brak złożenia kopii zgłoszenia zamiaru podjęcia działalności w zakresie rolnictwa ekologicznego. Jednocześnie, obowiązku dopełnienia wymogów o jakich mowa w § 2 Rozporządzenia nie uchylały okoliczności, jakie zaistniały w związku z trudną sytuacją skarżącej. Wystąpienie sytuacji nadzwyczajnych może jedynie przesądzać o braku obowiązku zwrotu już przyznanego wsparcia finansowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając tym samym wadliwości zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 t.j.) skargę oddalił jako niezasadną.