I SA/Gd 679/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi J. Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej dotacji na jednego ucznia udzielanej szkołom i placówkom niepublicznym z budżetu Miasta w 2013 roku 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 31 oraz § 3 zaskarżonego zarządzenia, 2. określa, że zaskarżone zarządzenie w zakresie określonym w punkcie 1 nie może być wykonane, 3. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2013 r. w § 1 ustalono miesięczne stawki dotacji na jednego ucznia udzielonej szkołom i placówkom niepublicznym z budżetu Miasta w 2013 r.; w § 2 wykonanie zarządzenia powierzono Dyrektorowi Wydziału Oświaty, Kultury i Sportu, zaś w § 3 wskazano, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 20 marca 2014 r. p. J. Ł. prowadzący szkoły policealne dotowane z budżetu miasta na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa zawartego ww. zarządzeniu Nr [...], w części dotyczącej: - ustalenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia szkoły policealnej na kwotę 112,50 zł (§ 1 pkt 31 zarządzenia), - unormowania, iż ww. zarządzenie z dnia 23 maja 2013 r. wchodzi w życie z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2013 r. (§ 3 zarządzenia). Wyżej wymienionej regulacji zarzucając: 1. Niezgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie prawa miejscowego z mocą wsteczną a w konsekwencji pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego. 2. Niezgodność z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez nieprawidłowe wyliczenie stawki dotacji na ucznia szkoły policealnej, wniósł o uchylenie wskazanych regulacji. W uzasadnieniu skarżący stwierdza, że bezpośrednim skutkiem wprowadzonej z datą wsteczną regulacji, jest pomniejszenie stawki z kwoty 113,20 zł miesięcznie na jednego ucznia szkoły policealnej (wypłaconej za miesiące od stycznia do kwietnia 2013 r.), do kwoty 112,50 zł miesięcznie na jednego ucznia i wszczęcie przez Urząd Miasta postępowania w stosunku do szkół prowadzonych przez skarżącego, w przedmiocie zwrotu dotacji. Nadto nowa stawka nie uwzględnia żadnych kosztów bieżących związanych z utrzymaniem budynku, w którym prowadzone są zajęcia. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta uznał, że strona nie posiada interesu prawnego w dochodzeniu uchylenia Zarządzenia nr [..] r. Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2013 r., albowiem aktualnie wobec szkół policealnych prowadzonych przez pana J. Ł. nie toczy się postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości - oparte o powyższe zarządzenie (postępowania zostały umorzone). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie ustalenia miesięcznej dotacji na jednego ucznia udzielanej szkołom i placówkom niepublicznym z budżetu Miasta w 2013 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 31 i § 3 zaskarżonego zarządzenia zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie prawa miejscowego z mocą wsteczną a w konsekwencji pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego oraz naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez nieprawidłowe wyliczenie i zaniżenie stawki dotacji na ucznia szkoły policealnej. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację z wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi względnie jej oddalenie. Zasadności odrzucenia skargi organ upatruje w braku interesu prawnego w złożeniu skargi skoro postępowania w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości zostały umorzone. Jednocześnie organ podaje, że stawka dotacji określona została prawidłowo na podstawie budżetu policealnej szkoły dla dorosłych funkcjonującej w Centrum Kształcenia Ustawicznego i uwzględnia ona nie tylko wydatki osobowe ale i bieżące wydatki rzeczowe. Przy piśmie procesowym z dnia 15 października 2014 r. pełnomocnik organu załączył szczegółowe zestawienie kosztów rzeczowych, ujętych w miesięcznym koszcie utrzymania jednego ucznia w Centrum Kształcenia Ustawicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w sprawie jest niesporny: W dniu 23 maja 2013 roku Prezydent Miasta wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej dotacji na jednego ucznia udzielanej szkołom i placówkom niepublicznym z budżetu Miasta w 2013 r. Zgodnie z § 1 pkt 31 miesięczna stawka na jednego ucznia szkoły policealnej została ustalona na kwotę 112,50 zł. Zgodnie z § 3 przedmiotowe zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 20 marca 2014 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ww. uchwały. Niniejsze wezwanie nie zostało uwzględnione, zgodnie z treścią pisma z dnia 4 kwietnia 2014 r. Bezpośrednim skutkiem wprowadzonej z datą wsteczną regulacji jest pomniejszenie stawki z kwoty 113,20 zł miesięcznie na jednego ucznia szkoły policealnej (wypłacanej za miesiące styczeń, luty, marzec i kwiecień 2013 r.), do kwoty 112,50 zł miesięcznie na jednego ucznia szkoły policealnej - dla szkół prowadzonych przez skarżącego: • Zaocznej Policealnej [...] w S.; • Zaocznej Policealnej [...] w S.; • Zaocznej Policealnej [...] w S.; • Zaocznej Policealnej [...] w S.; • Zaocznej Policealnej [...] w S.; • Zaocznej Policealnej [...] w S. Jednocześnie przez Urząd Miasta wszczęte zostało postępowanie w stosunku do ww. szkół w przedmiocie zwrotu dotacji, które to postępowanie zostało ostatecznie umorzone. W opinii organu fakt umorzenia postępowań w przedmiocie zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi wobec braku interesu prawnego w jej wniesieniu. Z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 159 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ustalonym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości sądu, że zaskarżony do sądu § 1 pkt 31 i § 3 zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2013 r. narusza bezpośrednio istniejący w dacie podejmowania zarządzenia interes prawny skarżącego, poprzez realne obniżenie z datą wsteczną wysokości miesięcznej dotacji na jednego ucznia. Sąd zauważa także, że wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie cytowanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie. Natomiast bez znaczenia dla legitymacji skargowej strony skarżącej jest fakt, że postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej wg organu w nadmiernej wysokości zostały ostatecznie decyzjami Prezydenta Miasta z dnia 3 kwietnia 2014 r. umorzone. W rozważanej sprawie trafnie skarżący zarzuca, że przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, poprzez pogorszenie sytuacji strony z mocą wsteczną. Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa wyrażonego w art. 2 Konstytucji. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego klauzula demokratycznego państwa prawnego traktowana jest jako zbiorczy wyraz szeregu zasad i reguł o bardziej szczegółowym charakterze, które nie są wprawdzie wyraźnie zapisane w ustawie zasadniczej, ale z niej wynikają w sposób pośredni. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że nieodzownym elementem tej metaklauzuli systemowej są zasady stanowienia prawa, określane jako zasady przyzwoitej legislacji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach tej zasady ogólnej, Trybunał Konstytucyjny sformułował m.in. szereg konkretnych zasad stanowienia prawa, które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym, takich jak: zakaz stosowania prawa wstecz, nakaz zachowania odpowiedniego vacatio legis, zasadę ochrony praw nabytych, zasadę proporcjonalności oraz zasadę określoności prawa. Zasada niedziałania prawa wstecz zakazuje stanowienia norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków prawnych i sytuacji, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego i dopuszczalne są od niej wyjątki jednak, trzeba mieć na uwadze, że zakaz ten odnosi się bezwzględnie do takich wypadków, w których nowy akt normatywny, miałaby pogorszyć dotychczasową, korzystniejszą dla adresata normy sytuację. Sprzeczne z tą zasadą jest w szczególności nakładanie na podmiot nieistniejącego dotychczas po jego stronie obowiązku, jak też pozbawianie go dotychczasowych uprawnień z mocą wsteczną. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa wymaga bowiem, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki podmiotów i pogarszają ich sytuację prawną. Podsumowując, jeżeli akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna podstawa do wykluczenia wstecznego działania takiej normy. W razie wątpliwości - w imię ochrony praw nabytych jednostki - należy opowiedzieć się za zasadą stosowania przepisów poprzednich. Jak to już zostało wcześniej zasygnalizowane, w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (zob. np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). W szczególności w wyroku z dnia 25 września 2000 r. Trybunał uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (sygn. akt K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186). W świetle powyższych uwag Sąd stwierdza, że naruszenie w zaskarżonej uchwale zakazu niedziałania prawa wstecz, przy jednoczesnym pogorszeniu sytuacji strony skarżącej z uwagi na obniżenie kwoty przyznanej już i wydatkowanej dotacji, stanowi istotne naruszenie prawa. Dlatego działając na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd stwierdził nieważność § 1 pkt 31 oraz § 3 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 152 tej ustawy określono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.