I SA/Gd 695/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia 3 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w radcy prawnemu K. J. wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie brutto 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołując m.in. art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 października 2010 r. o ustaleniu H. K. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W uzasadnieniu organ wskazał, że wspomnianą decyzją Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił H. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 4648,63 zł. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 25 października 2010 r., co potwierdza podpis i data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. H. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za pośrednictwem poczty w dniu 9 listopada 2010 r. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ powołał m.in. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia ww. wniosku, w myśl którego, od decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wobec tego, że decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) została skutecznie doręczona stronie w dniu 25 października 2010 r., czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. upłynął w dniu 8 listopada 2010 r. W związku z powyższym środek odwoławczy został wniesiony przez H. K. po upływie ustawowego terminu. Od tego postanowienia nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że pismo z dnia 22 stycznia 2014 r. (data stempla pocztowego) wniesione przez H. K. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jest ponownym odwołaniem od decyzji z dnia 22 października 2010 r. Po przytoczeniu treści art. 15 i art. 127 k.p.a. organ podkreślił, że z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej. Tymczasem sprawa H. K. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) była rozpoznawana zarówno w I instancji, kończąc się wydaniem decyzji z dnia 22 października 2010 r., jak i w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał postanowienie z dnia 20 grudnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Orzeczenie to ma walor ostateczności. W konsekwencji, ponowne wniesienie w dniu 22 stycznia 2014 r. odwołania od decyzji z dnia 22 października 2010 r., jest niedopuszczalne, gdyż dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej została wyczerpana. H. K. skorzystał już bowiem z przysługującego mu środka odwoławczego, składając w dniu 9 listopada 2010 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane postanowienie H. K. wniósł o jego uchylenie wskazując, że nie zgadza się z decyzją w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Podkreślił, że otrzymane dopłaty przekazał dzierżawcy należących do niego gruntów rolnych. Stosowne oświadczenia zostały złożone w placówkach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdaniem skarżącego, nie doszło do jakichkolwiek nadużyć wobec spożytkowania otrzymanych środków na cele związane bezpośrednio z produkcją rolną prowadzoną na tych gruntach. Na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, że wcześniejsze odwołanie nie zostało rozpoznane z uwagi na jednodniowe opóźnienie, co powinno skutkować rozpoznaniem kolejnego odwołania. Dodatkowo podniósł, że nierozpoznanie odwołania skutkuje pozbawieniem skarżącego możliwości obrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Badając zaskarżone postanowienie zgodnie z opisanymi powyżej zasadami Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 kwietnia 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez H. K. od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 października 2010 r. o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Zatem nie mogły być przedmiotem oceny te zarzuty skargi, które dotyczyły wspomnianej decyzji z dnia 22 października 2010 r. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że konstrukcja art. 134 k.p.a. wskazuje kolejność działań podejmowanych przez organ drugiej instancji przy badaniu, czy odwołanie zostało skutecznie wniesione. Na początku organ powinien dokonać oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy w konsekwencji nie powinien się znaleźć w sytuacji zbiegu przesłanek negatywnych odwołania i nie ma w tym zakresie możliwości wyboru. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie aktu prawnego), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też wyczerpanie toku instancji. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1661/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim wskazać należy, że odwołanie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy można wnieść tylko od decyzji nieostatecznych organu I instancji, znajdujących się w obrocie prawnym. Wynika to z treści art. 16 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jak trafnie podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, w myśl art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 lipca 2012 r., od decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jak wynika z akt sprawy, skarżący skorzystał już z uprawnienia przewidzianego w cytowanym przepisie składając w dniu 9 listopada 2010 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 października 2010 r. o ustaleniu mu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Wobec wniesienia środka odwoławczego po upływie czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., ostatecznym postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdzić więc należy, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia środka zaskarżenia, gdy tok postępowania odwoławczego w sprawie został już wyczerpany. H. K. skorzystał już z prawa wniesienia środka odwoławczego od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 października 2010 r. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie odwoławcze oparte jest bezwzględnie na zasadzie skargowości, wszczęcie bowiem tego postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie strony. Skuteczne złożenie odwołania ograniczone jest zarówno przesłankami materialnymi oraz przesłankami formalnymi. Organ odwoławczy obowiązany jest więc ustalić - jak wymaga tego art. 134 k.p.a. - czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W tych okolicznościach Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako organ właściwy w sprawie stosownie do art. 5 ustawy z dnia 27 stycznia 2012r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz.243) w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia 22 stycznia 2014 r. Skarżący złożył bowiem odwołanie od decyzji, która była już decyzją ostateczną. W świetle oświadczenia strony, że wniesione pismo jest odwołaniem nie było podstawy do innej klasyfikacji żądania. Przyjęcie odmiennego stanowiska, że ponowne rozpatrzenie środka odwoławczego od tej samej decyzji z dnia 22 października 2010 r. jest dopuszczalne, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 490).