I SA/Gd 709/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K.Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 czerwca 2020 r. nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 3 kwietnia 2020 r. K. Ł. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") przesłał do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Zakład", "Organ") wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy (dalej: "FP"), Fundusz Solidarnościowy (dalej: "FS") i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: "FGŚP") za osoby ubezpieczone za okres od marca do maja 2020 r. Decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r. ZUS, na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) - dalej: "ustawa COVID-19", w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm.) odmówił Wnioskodawcy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP, FS i FGŚP za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu Organ podał, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na FP, FS, FGŚP lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. ZUS wskazał, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną. Tym samym, pomoc może być udzielona wyłącznie przedsiębiorcy, który na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów unijnych, ale który później z powodu epidemii COVID-19 napotkał trudności lub znalazł się w trudnej sytuacji. W związku z tym, ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w Tarczy Antykryzysowej, mogą skorzystać ci przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegali z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Organ podniósł, że na dzień 31 grudnia 2019 r. Strona zalegała z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy, zaś niedopłata wynosiła 21.706,82 zł na FUS, 7.903,03 zł na FUZ i 1.304,48 zł na FP. W związku z tym, Wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP, FS i FGŚP za okres od marca do maja 2020 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. Ł. wskazał m.in. na błędne rozliczanie przez Organ jego wpłat na składki. Skarżący zarzucił, że sposób rozliczania jego składek przez ZUS jest niezrozumiały, gdyż wpłaty rozliczano na bieżące należności, a wcześniejsze zaległości za składki pozostawały do zapłaty, co ma kolosalne znaczenie, gdyż od niezapłaconych składek naliczane są odsetki. Ma to też znaczenie w sprawie złożonego w dniu 3 kwietnia 2020 r. wniosku, gdyż składki za wcześniejsze okresy są widoczne jako niezapłacone. Odwołujący oświadczył, że nie znajdował się w trudnej sytuacji na dzień 31 grudnia 2019 r., co może udowodnić. Decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 23 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 i wskazał, że po ponownej analizie sprawy stwierdzono, że na dzień 31 grudnia 2019 r. Wnioskodawca zalegał z opłacaniem składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Podkreślono, że pomoc może być udzielona wyłącznie przedsiębiorcy, który na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów unijnych, ale który później z powodu epidemii COVID-19 napotkał trudności lub znalazł się w trudnej sytuacji. W związku z tym, ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w Tarczy Antykryzysowej, mogą skorzystać ci przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegali z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Mając powyższe na uwadze ZUS uznał, że Wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FS, FGŚP oraz FEP za okres od marca do maja 2020 r. W skardze na decyzję z dnia 14 grudnia 2020 r. K. Ł., wnosząc o jej zmianę poprzez zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r., zarzucił jej naruszenie art. 31 ustawy COVID-19. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że ZUS odmówił mu prawa do skorzystania z Tarczy Antykryzysowej, powołując się na to, że pomoc może być udzielona tylko tym przedsiębiorcom, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdowali się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów unijnych. Skarżący podkreślił, że wymóg ten nie jest uregulowany bezpośrednio przepisami Tarczy Antykryzysowej, lecz wynika z komunikatu wydanego w dniu 20 marca 2020 r. przez Komisję Europejską w sprawie tymczasowych środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01). K. Ł. podał, że definicja "przedsiębiorcy znajdującego się w trudnej sytuacji" została zamieszczona w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 187, poz. 1) - dalej: "rozporządzenie 651/2014", z której wynika, że przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z wymienionych w tym przepisie okoliczności. W ocenie Skarżącego, nie ma podstaw do uznania go za przedsiębiorcę znajdującego się w trudnej sytuacji, gdyż żadna z tych okoliczności go nie dotyczy, a właśnie na te przepisy powołuje się w swojej decyzji ZUS . Zdaniem Skarżącego, interpretacja przez ZUS przepisów ustawy COVID-19 jest dowolna i niedopuszczalna, gdyż Organ stworzył własną definicję "przedsiębiorcy znajdującego się w trudnej sytuacji" i na podstawie tej definicji wydał decyzję o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. K. Ł. zarzucił również, że w zaskarżonej decyzji ZUS nie odniósł się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym poruszono m.in. kwestię nieprawidłowego rozliczania wpłat na składki ZUS - wpłaty Skarżącego częściowo były zaliczane na późniejsze okresy, a częściowo na bieżące. Strona wielokrotnie interweniowała w tej sprawie, lecz ZUS twierdził, że nie wie dlaczego składki są w ten sposób rozliczane. Z tego wynikało pobieranie wyższych odsetek (gdyż starsze płatności nie zostawały rozliczone) oraz to, że Skarżący zalegał w płatnościach za okresy wcześniejsze, a bieżące były częściowo lub całkowicie rozliczone. ZUS w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Dokonując sądowej kontroli według wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję tego Organu w przedmiocie odmowy zwolnienia Skarżącego z opłacenia należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie zdrowotne, za okres od marca do maja 2020 r. Zdaniem Organu, Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia, bowiem na dzień 31 grudnia 2019 r. zaległości z tytułu nieopłaconych składek przekroczyły okres 12 miesięcy. Tym samym, Skarżący "znajdował się w trudnej sytuacji", zatem ZUS nie mógł mu udzielić pomocy i zwolnić z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Z kolei Skarżący wskazywał, że nie zachodziły wobec niego przesłanki uznania za "znajdującego się w trudnej sytuacji" opisane w komunikacie Komisji Europejskiej z dnia 20 marca 2020 r. Ponadto zarzucał, że ZUS nieprawidłowo rozliczał jego wpłaty, co generowało wyższe odsetki. Podać należy, że Skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za miesiące: marzec - maj 2020 r. W podstawie prawnej decyzji z dnia 23 czerwca 2020 r. Organ powołał art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, stanowiący o tym, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji Organ przywołał art. 31zo ust. 2 i 4 ww. ustawy regulujące zwolnienie z obowiązku opłacenia składek i odwołał się do "przepisów unijnych". Z kolei w decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r. - wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy - Organ powołał m.in. art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 przewidujący tryb zaskarżenia i odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.". W decyzjach tych ZUS nie przywołał komunikatu Komisji Europejskiej z dnia 20 marca 2020 r. oraz rozporządzenia 651/2014, na zapisy którego wskazał Skarżący. W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, że na podstawie art. 15 zzzh ust. 1 ustawy COVID-19 (Organ tego artykułu w zaskarżonej decyzji nie powołał) zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek - zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE. C 91I z 20.03.2020, str. 1) - stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Komunikat Komisji wskazuje natomiast, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji - w rozumieniu rozporządzenia 651/2014 - w dniu 31 grudnia 2019 r. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014, "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności: a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE 45, a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne; b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE; c) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym podstępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli; d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzuję i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu; e) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat: 1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz 2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0. Odnosząc się zatem do zarzutu skargi, że komunikat Komisji Europejskiej nie jest źródłem prawa podnieść należy, iż krajowy ustawodawca odwołuje się do Komunikatu Komisji. Komunikat jest też potwierdzeniem regulacji prawa wspólnotowego - rozporządzenia Komisji. Zdaniem Sądu, rację ma Organ, że przyznanie pomocy nie może być dokonywane bez poszanowania regulacji prawa unijnego. Nie bez znaczenia dla sprawy jest treść wskazywanego art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19 stanowiącego, że wsparcie, o którym mowa w wyszczególnionych przepisach tej ustawy, zgodne z warunkami zawartymi Komunikacie Komisji, jest pomocą publiczną. W związku z tym nie wystarczy odwołać się wyłącznie do przepisów ustawy COVID-19, jak czyni to Skarżący, lecz należy stosować także przepisy prawa wspólnotowego. Zauważyć jednak należy, że Organ w zaskarżonej decyzji uznaje niezapłacenie składek w 2019 r. za równoważne z wystąpieniem stanu "trudnej sytuacji" przedsiębiorcy. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja ZUS nie zawierają stosownego uzasadnienia w tym zakresie. W decyzjach tych nie wskazano, która z przesłanek przywołanych z art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 występuje w przypadku Skarżącego. Ustalenia też wymaga, od kiedy, w jakiej wysokości i za jakie okresy rozliczeniowe składki przez Skarżącego nie są płacone. W zaskarżonej decyzji użyto ogólnego zwrotu, że "na dzień 31 grudnia 2019 r. zalegał Pan z opłacaniem składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy". Organ zobowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, jaki konkretny przepis prawny nie pozwala stwierdzić, że warunki zwolnienia zostały przez Skarżącego spełnione, w tym ze wskazanego rozporządzenia 651/2014 (nie wystarczy przywołać treści wielu przesłanek). Należało podać, jakie okoliczności faktyczne o tym przesądzają. Następnie odnieść to do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko Organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie czynią zadość temu wymogowi i po ich lekturze Skarżący nie wie, z jakiego konkretnie przepisu prawa i gdzie opublikowanego Organ wywodzi twierdzenie o tym, że zachodzą w jego przypadku podstawy do ogłoszenia upadłości i tym samym nie przysługuje mu prawo do zwolnienia, o które się ubiega. Brak stanowiska Organu w powyższym zakresie w decyzji pozbawił też Skarżącego możliwości odniesienia się do tych kwestii w skardze. W konsekwencji, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 (decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne) i § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Zatem uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, powinno zawierać ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma decydujące znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tej ustawy. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 577/20, LEX nr 3097309 i WSA w Szczecinie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/SZ 580/20, LEX nr 3098041). Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. i wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu z dnia 14 grudnia 2020 r., jak i poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia 23 czerwca 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę Organ będzie zobowiązany do zastosowania oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym rozstrzygnięciu.[pic]