I SA/Gd 738/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek oddala skargę. W dniu 12 maja 2009 r. W.L. złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat ZUS wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, w kwocie należnych odsetek za zwłokę, które na dzień 14 maja 2009 r. wynosiły łącznie [...] zł obejmując okres od czerwca 1999 r. do czerwca 2006 r. Decyzją z dnia 12 czerwca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił W.L. umorzenia odsetek należnych od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. W następstwie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 1 września 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że na płatniku spoczywa obowiązek terminowego regulowania składek na ubezpieczenie zdrowotne. W przypadku nieuczynienia zadość temu obowiązkowi, należne są odsetki za zwłokę, a ewentualne ich umorzenie podlega zasadom określonym w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 j.t.) – dalej zwana w skrócie u.s.u.s. Mając na uwadze treść powyższej normy organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności, albowiem W.L. uzyskuje świadczenie emerytalne, które może podlegać zajęciu. Prezes ZUS stwierdził ponadto, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia zaległości o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365) – dalej zwane Rozporządzeniem. Organ wskazał, że sytuacja materialno bytowa wnioskodawczyni umożliwia jej spłatę zadłużenia choćby w formie dogodnego układu ratalnego, który pozwoliłby na odpowiednie zaplanowanie wydatków i uniknięcie egzekucji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W.L. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W złożonej skardze potwierdziła, że nie uiszczała składek na ubezpieczenie zdrowotne, albowiem nie była świadoma ciążącego na niej obowiązku zapłaty tych należności. Jednocześnie wskazała, że zaległość powstała na skutek tego, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wykonując swych ustawowych obowiązków, zbyt późno poinformował ją o obowiązku zapłaty. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi błędne zastosowanie art. 28 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że nie daje on podstaw do umorzenia wyłącznie odsetek za zwłokę, bez umarzania zobowiązania głównego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca skarżącej umorzenia odsetek z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Zaakcentowania wymaga przy tym, że odsetki od nieuregulowanych składek, są tak samo traktowane jak należność główna, a zatem kryteria oceny wniosku o ich umorzenie są takie same jak przy zaległości głównej. Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście zupełnej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości, jednak kontrola legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest w tym wypadku ograniczona. Sprowadza się ona w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001 roku, I SA/Ka 498/00, PP z 2001 r. Nr 45, s. 14; tak też R. Mastalski [w:] B. Adamiak et. al., Ordynacja podatkowa. Komentarz 2005, Wrocław 2005, s. 308). Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym obejmuje więc samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była wyżej mowa. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Skoro zatem Sąd dokonuje wyłącznie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie jest władny wkraczać w sferę uznania organów podatkowych. W świetle wskazanego wyżej przepisu Sąd nie jest bowiem uprawniony, ani do oceny słuszności, ani celowości zaskarżonej decyzji. Jeżeli więc organ podatkowy, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości oraz jeżeli dokonanej ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności, to wyprowadzenie z takiej oceny wniosku czy należy umorzyć zaległości, jest zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli Sądu administracyjnego sprawującego tylko kontrolę zgodności decyzji organów administracyjnych z prawem. Mając na względzie okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i - w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Jakkolwiek sytuacja skarżącej nie jest łatwa to jednak jak wynika z akt sprawy skarżąca uzyskuje świadczenie emerytalne, które może stanowić źródło zaspokojenia powstałych zaległości. Dodatkowo dysponuje nieruchomością, która może podlegać zajęciu. Nadal istnieją więc potencjalne możliwości wyegzekwowania należnego świadczenia. Prawidłowo więc zostało w sprawie ocenione, że w świetle brzmienia art. 28 u.s.u.s. nie zaistniał stan całkowitej nieściągalności, który mógłby uzasadniać umorzenie zaległości. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że konstrukcja unormowania zawartego w art. 28 u.s.u.s. daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach. Poszczególne przesłanki umorzenia z tej przyczyny określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym miejscu należy podkreślić, że przywołany wyżej przepis Rozporządzenia daje organowi administracyjnemu - podobnie jak w przypadku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności o jakiej mowa w art. 28 u.s.u.s., możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. To w gestii uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostaje więc, czy przy zaistniałym stanie faktycznym za zasadne uzna umorzenie należnych świadczeń. Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ administracyjny zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawczyni, a zebrany materiał dowodowy ocenił w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie organ, w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja materialno bytowa skarżącej jest trudna, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty całości zobowiązań, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia o jakich mowa w § 3 Rozporządzenia. Sąd zauważa również, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowany nie wykazał, to negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. Sąd pragnie również podkreślić, że rację ma organ administracyjny twierdząc, iż obowiązek uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne wynikał bezpośrednio z przepisów prawa, a przy tym żaden przepis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie nakazywał Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wzywać płatnika do uiszczania należności. Należy także zwrócić uwagę, że obowiązku tego nie można wywodzić z przywoływanych przez skarżącą przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 47 § 10d u.s.u.s. nakłada bowiem na Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązek informowania płatnika o tym, że Zakład nie przekazał w terminie składki do otwartego funduszu emerytalnego np. z powodu nieprzekazania lub przekazania błędnego zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych. Przepis ten nie kreuje natomiast po stronie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obowiązku informowania płatnika o konieczności uregulowania ciążących na płatniku należności, czy też wzywania płatnika do ich zapłaty. Reasumując należ wskazać, że sytuacja finansowa skarżącej została w rozpoznawanej sprawie oceniona należycie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie organ ten nie stwierdzając zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 28 u.s.u.s. oraz zawartych w Rozporządzeniu nie mógł w świetle obowiązujących przepisów prawa umorzyć zaległości. Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości lub z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 28 u.s.u.s., bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję nie wykroczył poza granice przyznanego mu uznania administracyjnego, a zaskarżona decyzja nie narusza wskazanego w skardze przepisu prawa materialnego (art. 28 u.s.u.s.). W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją na mocy art. 151 p.p.s.a.