I SA/Gd 740/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 października 2011r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2010 r. pani B. G. wystąpiła do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] Inspektorat w [...] o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych za okres od listopada 1999 r. do maja 2005 r., za które ponosi odpowiedzialność na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 września 2009 r. W uzasadnieniu pani B. G. wskazała na trudną sytuację majątkową. Wyjaśniła, że jest osobą bezrobotną, nie posiadającą żadnych oszczędności, utrzymanie zapewniają jej mąż i dzieci. Wnioskodawczym podkreśliła, że zaległe należności powstały wskutek działalności jej brata, tj. S. K., ona natomiast przejęła za nie odpowiedzialność w związku z dokonanym wprost przyjęciem po nim spadku. Decyzją z dnia 2 czerwca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił pani B. G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczanie S. K. jako osoby prowadzającej działalność (na ubezpieczenie społeczne w kwocie 2.433,99 zł, na ubezpieczenie zdrowotne 549,54 zł, na Fundusz Pracy 65,65 zł), składek na ubezpieczenie pracowników w części finansowanej przez S. K. jako płatnika (na ubezpieczenie społeczne w kwocie 2.057,74 zł, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 99,24 zł), odsetek za zwłokę wyliczonych na dzień 12 maja 2005 r. od całości zaległości w kwocie 7.387,73 zł oraz kosztów upomnień w kwocie 422 zł, a ponadto umorzył postępowanie w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych (na ubezpieczenie społeczne 2.340,36 zł, na ubezpieczenie zdrowotne 682,66 zł). Organ pierwszej instancji uznał, że strona nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić przedmiotowych należności, a więc nie wypełniła ona przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 stanowiącego podstawę rozpatrzenia wniosku strony rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jednocześnie nie stwierdzono istnienia przesłanek do umorzenia należności wynikających z art. 28 ust. 1 - 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 4 sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji ograniczono się do wyjaśnienia kwestii odpowiedzialności spadkobierców za długi spadkowe oraz przytoczenia unormowań dotyczących umarzania należności z tytułu składek. Odnosząc przywołane przepisy do sytuacji zobowiązanej organ wskazał jedynie, że w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony, bowiem w sprawie nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a zobowiązana nie wykazała, że nie jest w stanie ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną opłacić przedmiotowych należności, bez zbyt ciężkich konsekwencji dla niej i dla jej rodziny. Jednocześnie wskazano na długi okres przedawnienia zobowiązania oraz możliwość ratalnej spłaty zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi pani B. G. na powyższe rozstrzygnięcie, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Gd 1050/10, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ nie dokonał oceny treści złożonych przez stronę dokumentów dotyczących jej aktualnej sytuacji rodzinnej. Podkreślono przy tym, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu z obowiązku pełnej oceny zebranego materiału dowodowego. W związku z powyższym wyrokiem, pani B. G. pismem z dnia 27 stycznia 2011 r., zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne przeanalizowanie jej sytuacji majątkowej i życiowej oraz o umorzenie należności z tytułu składek z tytułu zaległości zmarłego S. K. Do pisma załączono dokumenty dotyczące stan zdrowia oraz sytuacji finansowej wnioskodawczyni. W uzasadnieniu pisma wskazano, że sytuacja w jakiej znajduje się wnioskodawczyni i jej rodzina jest tragiczna. Pani B. G. utrzymuje się z zasiłku męża, przy czym oboje nie korzystają z pomocy społecznej. W ocenie wnioskodawczyni egzekwowanie zaległych należności pociągnie za sobą zbyt ciężki skutki. W chwili obecnej sytuacja materialna wnioskodawczyni i jej rodziny nie pozwala na zaspokojenie potrzeb życiowych, zaś obciążenie obowiązkiem spłaty zadłużenia spowoduje, iż zostaną oni całkowicie bez możliwości przeżycia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 20 maja 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) organ wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzana w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności. Pomimo obiektywnego uznania, iż sytuacja wnioskodawczyni jest obecnie bardzo trudna (co, zdaniem organu, znajduje potwierdzenie w przedstawionej przez stronę dokumentacji), która uniemożliwia obecnie zaplanowanie wydatków również w formie układu ratalnego i tym samym wypełnia przesłankę opisaną w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.) organ odmówił jednak umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności należności, ponieważ nie zostały jeszcze wykorzystane wszystkie możliwości egzekucji. Podkreślono przy tym, że w sprawie nie zachodzi jeszcze przedawnienie, w związku z czym Zakład może podejmować czynności egzekucyjne do majątku strony w przypadku poprawy jej sytuacji finansowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pani B. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nie wziął pod uwagę perspektyw co do możliwości spłaty zadłużenia w przyszłości. W ocenie skarżącej skala bezrobocia, jej wiek, stan zdrowia i posiadane wykształcenie nie dają jej zbyt wielu możliwości na podjęcie zatrudnienia a tym samym na spłatę zadłużenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych rozstrzygnięć z prawem. Przedmiotem w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu składek, wraz z odsetkami, na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) - określanej dalej jako u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacji całkowitej nieściągalności składek, która zachodzi w przypadkach opisanych w ust. 3 pkt od 1 do 6. Natomiast ust. 3a art. 28 u.s.u.s. stanowi, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W takiej sytuacji, wskazane rozporządzenie nakłada na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przesłanki umorzenia należności w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności. W przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza, że z woli ustawodawcy nawet przy stwierdzeniu istnienia przesłanki w postaci ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia tych należności, której wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ rentowy ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający to umorzenie. Ulga w postaci umorzenia zaległości składkowych czy odsetek stanowi niewątpliwie odstępstwo od reguły, jaką jest płacenie składek ubezpieczeniowych, zatem musi ona mieć charakter wyjątkowy, związany z wystąpieniem zdarzeń o takim też charakterze, z reguły od samego zobowiązanego niezależnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 368/11). Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ rentowy ustalił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego. Podkreślenia wymaga, że wskazane powyżej przepisy określają uprawnienie organu do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w sytuacji ziszczenia się jednej z przesłanek wymienionych w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 oraz ust. 3a u.s.u.s Wskazanej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia nie można utożsamiać jednakże z zupełną dowolnością sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ponieważ organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza, że z woli ustawodawcy nawet stwierdzenie istnienia przesłanki w postaci ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia tych należności, której wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ rentowy ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający to umorzenie. Ulga w postaci umorzenia zaległości składkowych czy odsetek stanowi niewątpliwie odstępstwo od reguły, jaką jest płacenie składek ubezpieczeniowych, zatem musi ona mieć charakter wyjątkowy. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie oceny dowodów organ administracyjny nie naruszył reguł logiki i czy zastosował właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Konstrukcja unormowania zawartego w art. 28 u.s.u.s. daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Natomiast zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Negatywne rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być jednak szczegółowo uzasadnione, zarówno, co do faktów, jak i co do prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego, tj. tak w pierwotnym wniosku jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądanie swoje w zakresie umorzenia zaległości, uzasadniała trudną sytuacją materialną i finansową. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ wziął pod uwagę podnoszone przez stronę okoliczności i dokonał ich oceny. Rozpatrując złożony wniosek organ wywiódł, iż mimo niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawczyni brak jest okoliczności uzasadniających na konieczność umorzenia zaległości. Wbrew zarzutom skargi nie zostały pominięte okoliczności powoływane przez skarżącą, jednak ocena doprowadziła do wniosku negatywnego w wydanej decyzji uznaniowej. Zgodnie z § 3 rozporządzenia nie jest wystarczające samo wskazanie na trudności w spłacie należności, gdyż w takich wypadkach istnienie uciążliwości jest oczywiste, konieczne jest natomiast wykazanie, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację rodzinną lub zdrowotną zobowiązany nie jest w stanie uiścić powstałej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego bądź członka rodziny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 18 sierpnia 2011 r. I SA/Rz 411/11). Prezes ZUS podjął decyzję w granicach uznania administracyjnego, po ustaleniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Z tych względów, uznając skargę za niezasadną, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.