I SA/Gd 863/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi W.N. i T.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2018 r. nr[...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego na 2011 rok oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 15 lutego 2018 r. odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z dnia 20 lutego 2013r. określającej T. i W. N. wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego na 2011 rok. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia 20 lutego 2013 r. Wójt Gminy K. zmienił decyzję ustalającą T. i W. N. wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011 r. i zobowiązanie to ustalił na kwotę 10.507 zł. W decyzji tej wskazano, że podatnicy, jako właściciele działki położonej w obrębie K. nr [...] o powierzchni 1,52 ha oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem Ba (tereny przemysłowe) i posadzonego na niej budynku o powierzchni 915,17 m2, są zobowiązani do zapłaty z tytułu podatku od nieruchomości - od gruntów pozostałych kwoty 5.472 zł, a od budynku (budynki pozostałe) kwoty 5.033,44 zł. Decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Gd 1219/13) oddalił skargę podatników na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wnioskiem z dnia 7 lutego 2014 r. T.W. N. zwrócili się do Wójta Gminy K. o wznowienie postępowania w sprawie wydanej przez ten organ decyzji ustalającej łączne zobowiązanie pieniężne. W uzasadnieniu podnieśli, że działkę Nr [...] nabyli na powiększenie gospodarstwa rolnego, a w 2009 r. starosta bez ich wiedzy zmienił oznaczenie działki z użytków rolnych (Rv) na Ba. To zaś stało się podstawą wadliwego wymiaru podatku. Obecnie zaś na wniosek skarżących starosta dokonał zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej tej działki z Ba na Rv i BRv korygując w ten sposób wcześniejszy błędny zapis. Jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania podano art. 240 § 1 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), zwanej dalej O.p. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy K. wznowił postępowanie podatkowe zakończone decyzją ostateczną w sprawie wyniku łącznego zobowiązania pieniężnego. Decyzją z dnia 12 września 2014 r. organ ten odmówił uchylenia decyzji z 20 lutego 2013 r. Odnosząc się do złożonego wniosku o wznowienie postępowania wskazał, że dopiero po dokonaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków możliwe jest opodatkowanie przedmiotowej działki Nr [...] podatkiem rolnym. Skoro Wójt Gminy K. otrzymał ze Starostwa Powiatowego w S. powiadomienie o zmianie klasyfikacji działki z Ba (tereny przemysłowe) na Rv (0,82 ha) i B-Rv (0,70 ha) w lutym 2014 r., dane te są podstawą opodatkowania podatkiem rolnym dopiero od 1 lutego 2014 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący opisując okoliczności związane z nabyciem działki (załączono akt notarialny z 2007 r.), jak i błędy związane ze zmianą w ewidencji, które miały miejsce w 2009 r., wskazali, że w sprawie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania z art. 240 § 1 ust. 7 O.p. Decyzją z dnia 24 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z 12 września 2014 r. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 762/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez podatników, uchylił powyższą decyzję, nakazując organowi w ponownym postępowaniu m.in. odniesienie do okoliczności sprawy, które wskazują na cel nabycia przez skarżących działki nr [...] (akt notarialny z 2007 r.), jak i przyczyn i warunków, w jakich nastąpiła zmiana zapisów w ewidencji w 2009 r. i 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z dnia 25 listopada 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 12 września 2014 r. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 599/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie uchylił decyzję SKO, z powodu naruszenia przez ten organ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 762/15 i nie wyjaśnił okoliczności związanych ze zmianą wpisu w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji wskazując na konieczność wykonania zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dotyczących wyjaśnienia charakteru zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków dokonanej w 2014 r. oraz celu nabycia przez strony działki nr [...], jak i przyczyn i warunków, w jakich nastąpiła zmiana zapisów w ewidencji w 2009 r. i 2014 r., a następnie dokonania oceny wpływu tych okoliczności na opodatkowanie spornego gruntu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy K. decyzją z dnia 15 lutego 2018 r. odmówił uchylenia łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2011. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 240 § 1 O.p. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez podatników, SKO decyzją z dnia 16 maja 2018 r., będącą przedmiotem zaskarżenia, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło wiążący charakter danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków i uznało, że skoro w roku 2014 nastąpiła zmiana danych w tej ewidencji, to dopiero od tej daty można przyjąć, że nastąpiła okoliczność mająca wpływ na zmianę sposobu opodatkowania nieruchomości. Wskazano na wyjaśnienia organu ewidencyjnego – Starosty S., w kwestii charakteru dokonanych zmian. Zmiany w 2009 r. dokonane zostały w ewidencji w związku z przeprowadzeniem modernizacji ewidencji oraz z faktem, że kolejni właściciele nieruchomości nie uregulowali stanu prawnego nieruchomości. Na działce [...] oznaczonej jako grunty orne (RV) wybudowano cztery budynki przemysłowe oraz dwa niemieszkalne, a poprzedni właściciel A.P. prowadził na niej działalność gospodarczą. Operat opisowo-kartograficzny został wyłożony do wglądu w siedzibie starostwa w dniach od 30 października do 30 listopada 2009 r. o czym informowano strony na tablicy ogłoszeń, stronie internetowej oraz w prasie o zasięgu krajowym w dniu 13 października 2009 r. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w projekcie operatu, mógł w tym czasie zgłaszać zarzuty do tych danych. Strony zaś żadnych zastrzeżeń nie złożyły. Natomiast zmiana dokonana w 2014 r. wynikała z inicjatywy stron i została dokonana na ich wniosek. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowieniowe, o których mowa w art. 240 § 1 pkt 1, 5 i 7 O.p. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wybiórczo stosując zalecenia Sądu. Kluczową kwestią, pominiętą przez organy, jest to, że pomiędzy rokiem 2007 a rokiem 2014, nie nastąpiły żadne zmiany, które uzasadniałyby przyjęcie odmiennej klasyfikacji nieruchomości. Tym samym zmiana ewidencji dokonana w 2014 roku stanowiła w istocie korektę wcześniejszych, błędnych danych w ewidencji, a zatem zmiana ta powinna wywoływać skutki ex tunc. Organ nie uzupełnił również akt sprawy o dodatkowy materiał dowodowy, m.in. z dokumentacji postępowań prowadzonych przez Starostę. Powołując art. 6 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, podatnicy zarzucili, że Wójt Gminy podwyższył kwotę podatku po upływie 3 lat, co uniemożliwiło im natychmiastową reakcję i naprawę błędu od razu gdy tylko wystąpił. Podatnicy nie mieli bowiem wiedzy o dokonanej w 2009 r. zmianie w ewidencji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Niniejsza sprawa była już przedmiotem wyrokowania tutejszego Sądu. W wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 599/16, Sąd uchylił poprzednio wydaną w tej sprawie decyzję SKO i nakazał organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnienie okoliczności dotyczących celu nabycia przez skarżących działki nr [...] (akt notarialny z 2007 r.) jak i przyczyn i warunków, w jakich nastąpiła zmiana zapisów w ewidencji w 2009 r. i 2014 r. oraz uzupełnienie akt sprawy o dodatkowy materiał dowodowy m.in. z dokumentacji postępowań prowadzonych przez Starostę. Organ został zobowiązany do dokonania oceny wpływu tych okoliczności na opodatkowanie spornego gruntu uwzględniając, że sprostowanie błędnego wpisu w ewidencji gruntów i budynków wywołuje skutki ex tunc, tj. za lata poprzedzające sprostowanie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ na podstawie wyjaśnień Starosty S. i nadesłanych dokumentów ustalił, że zmiany w 2009 r. dokonane zostały w ewidencji w związku z przeprowadzeniem modernizacji ewidencji oraz z faktem, że kolejni właściciele nieruchomości nie uregulowali stanu prawnego nieruchomości. Na działce [...] oznaczonej jako grunty orne (RV) wybudowano cztery budynki przemysłowe oraz dwa niemieszkalne, a poprzedni właściciel A.P. prowadził na niej działalność gospodarczą. Operat opisowo-kartograficzny został wyłożony do wglądu w siedzibie starostwa w dniach od 30 października do 30 listopada 2009 r., o czym informowano na tablicy ogłoszeń, stronie internetowej oraz w prasie o zasięgu krajowym w dniu 13 października 2009 r. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w projekcie operatu, mógł w tym czasie zgłaszać zarzuty do tych danych. Strony zaś żadnych zastrzeżeń nie złożyły. Natomiast zmiana dokonana w 2014 r. wynikała z inicjatywy stron i została dokonana na ich wniosek. Zalecenia Sądu co do wyjaśnienia istotnych okoliczności zostały zatem wykonane poprawnie. Pozostaje kwestia oceny tychże okoliczności w kontekście przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej. Przypomnieć bowiem należy, że sprawa niniejsza toczy się w trybie nadzwyczajnym. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych określoną w art. 128 O.p., decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej lub w ustawach podatkowych. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego oraz ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie uruchamiane na skutek wznowienia postępowania nie jest kontynuacją postępowania instancyjnego, a wobec tego brak jest w nim podstaw do pełnej merytorycznej kontroli decyzji, którą zakończono sprawę w postępowaniu zwykłym. Instytucja wznowienia postępowania nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną niezależnie od stopnia tej wadliwości. Omawiana instytucja ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją podatkową, tylko wówczas, gdy postępowanie podatkowe przed organami podatkowymi było dotknięte wadami enumeratywnie wskazanymi w art. 240 Ordynacji podatkowej. W wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 762/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że najistotniejszą w niniejszej sprawie jest potrzeba oceny, czy decyzja ostateczna wydana w dniu 20 lutego 2013 r. ustalająca podatek na skutek zmiany w ewidencji, która miała miejsce w 2009 r., a została skorygowana w 2014 roku, mieści się w przesłance, o której mowa w art. 240 § 1 pkt 5 O.p. Stanowi on, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Brzmienie cytowanego przepisu wskazuje, że o zaistnieniu powołanej przesłanki wznowienia można mówić wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie cztery warunki: 1) wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody; 2) okoliczności (dowody) te nie były znane organowi, który wydał decyzję: 3) okoliczności (dowody) istniały w dniu wydania decyzji; 4) są one istotne dla sprawy. Omawiana regulacja ma bogaty dorobek orzeczniczy, w którym wskazuje się, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości (nie wystarczy fakt, iż organ ich wcześniej po prostu nie analizował, bądź analizował, ale błędnie), mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję oraz stronie lub będąc znanymi stronie, zostać po raz pierwszy przez nią zgłoszone. Zmiana danych w ewidencji gruntów i budynków mająca charakter sprostowania błędu może stanowić podstawę wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. W ocenie Sądu prawidłowo jednak organy uznały, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, że okoliczności towarzyszące dokonanym zmianom w ewidencji gruntów i budynków nie miały takiego charakteru. Zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków w 2009 roku dokonano na podstawie Zarządzenia Starosty S. Nr [...] z dnia 21 sierpnia 2008r., który na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2010 roku Nr 193 poz. 1287 ze zm.) zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z operatem opisowo-kartograficznym sporządzonym w wyniku przeprowadzonej modernizacji, dokonano zmiany zapisu użytku na działce nr [...] z RV (grunty orne) na Ba (tereny zabudowy przemysłowej). Uzupełniono również operat ewidencji o kartoteki budynków występujące na ww. działce - cztery budynki przemysłowe i dwa budynki pozostałe niemieszkalne, ponieważ zgodnie z zapisem w akcie notarialnym Rep. A numer [...] z dnia 16 listopada 2007 roku Państwo N. nabyli zabudowaną nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...] położoną w obrębie ewidencyjnym K.o. Do czasu dokonania ww. zmiany, pomimo istniejących na działce nr [...] budynków, w ewidencji gruntów i budynków grunt nadal figurował jako RV (grunty rolne). W myśl art. 22 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, na właścicielach ciąży obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od powstałej zmiany. Operat opisowo-kartograficzny został wyłożony do wglądu w siedzibie starostwa w dniach od 30 października do 30 listopada 2009 r. o czym informowano na tablicy ogłoszeń, stronie internetowej oraz w prasie o zasięgu krajowym w dniu 13 października 2009 r. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych, co wynika z art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podatnicy żadnych zastrzeżeń nie złożyli. W 2014 roku geodeta na zlecenie podatników dokonał aktualizacji działki Nr [...] o powierzchni 1,52 ha i wykazał zmianę użytku z Ba (tereny przemysłowe) na użytek: RV (grunty orne) o pow. 0,82 ha i B-RV (grunty rolne zabudowane) o pow.0,70 ha. Zmiana ta została uwidoczniona w operacie ewidencji gruntów i budynków. Jednakże dokonana zmiana nie miała charakteru sprostowania omyłki, jak to określa strona skarżąca, lecz aktualizacji, o jakiej mowa w § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Trafnie Kolegium przytoczyło treść art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiącego, że podstawę m.in. wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków oraz § 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta zawiadamia m.in. organy podatkowe - w wypadku zmian danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego. Zawiadomienia, o których mowa w ust. 1, zawierają w szczególności oznaczenie dokumentu, który stanowił podstawę do zmiany, oraz datę wprowadzenia zmiany. Za datę powstania okoliczności uzasadniającej powstanie obowiązku podatkowego należy zatem uznać datę określoną w ww. zawiadomieniu. Dopiero z tą datą grunty zmieniają swój charakter dla celów podatkowych (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. II FSK 986/11; z dnia 22 września 2016 r. sygn. II FSK 698/15; z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. II FSK 100/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uwzględniając powyższe, za w pełni trafne należało uznać stanowisko organów, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało istnienia nowych dowodów lub okoliczności, w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 O.p., które uzasadniałyby uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej. W szczególności nie wykazano, że zmiana wpisów w ewidencji gruntów i budynków dokonana w roku 2014 wywołała skutki ex tunc. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazali również art. 240 § 1 i 7 O.p. Z przepisów tych wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1), decyzja została wydana na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które następnie zostały uchylone, zmienione, wygaszone lub stwierdzono ich nieważność w sposób mogący mieć wpływ na treść wydanej decyzji (pkt 2). Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Podstawą decyzji były dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, a nie decyzja lub orzeczenie sądu, które następnie zostały uchylone, zmienione, wygaszone lub stwierdzono ich nieważność w sposób mogący mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Brak jest też jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia, że decyzja oparta została na sfałszowanych dowodach. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.