I SA/Gd 866/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 sierpnia 2020 r. Sygn. akt [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania B.K. (dalej "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 30 marca 2020 r. określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Wójt Gminy, powołaną wyżej decyzją określił B.K. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 17,- zł miesięcznie, dla nieruchomości mieszczącej się w Z. przy ul. P., za okres od 1 maja 2019r. do 30 listopada 2019r. A od dnia 1 grudnia 2019r. w wysokości 30,- zł. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej "u.c.p.g."), opłata ta obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, zgodnie z art. 6o ust. 2 tej ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację. W rozpatrywanej sprawie Skarżący, będący właścicielem nieruchomości położonej przy ul. P. w Z. złożył jedną deklarację w dniu 19 lutego 2018r., w której zadeklarował opłatę w wysokości 17,- zł miesięcznie. Natomiast w deklaracji złożonej w dniu 2 maja 2019r., uzasadnionej zmianą adresu zamieszkania, wskazał opłatę w wysokości 0,00 zł. Nieruchomość, której dotyczyły złożone deklaracje jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Przy czym Skarżący przyznał, że przebywa na nieruchomości, bowiem znajdują się tam kury i pies, twierdzi jednak, że nie wytwarza odpadów komunalnych i może uiszczać opłaty wyłącznie po każdorazowym opróżnieniu pojemnika. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie jest możliwe uiszczanie opłaty od pojemnika napełnionego. Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisy prawa miejscowego - uchwał Rady Gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik, ustalają metody i sposób określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Tak więc opłaty te nie są ustalane w sposób dowolny. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy, Skarżący odmówił przyjęcia pojemnika na odpady, a więc miał zapewnioną możliwość odbioru odpadów z nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. A właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przy czym opłata ta została określona zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz uchwał Rady Gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B.K. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że nie zamieszkuje na stałe w nieruchomości położonej w Z. i nie wytwarza tam odpadów komunalnych. Opłatę za odbiór odpadów ponosi w miejscu stałego zamieszkania, zaś Wójt Gminy żąda od niego podwójnej opłaty za odpady, których nigdy nie odebrał. Zdaniem Skarżącego opłata za odbiór odpadów nie jest podatkiem, a opłatą za wykonanie czynności usługowych polegających na odbiorze odpadów. Skoro zatem od Skarżącego nie odebrano żadnych odpadów, to żądanie opłaty jest nieuzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn.zm.) i § 1pkt 2 zarządzenia nr 49 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem wirusem SARS-CoV-2 sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia, stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ich świetle, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Z kolei właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). W związku z powyższym, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 u.c.p.g.). W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonych w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana (art. 6m ust. 2 u.c.p.g.). W przypadku nieruchomości zamieszkanych opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi należna jest za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje dana osoba, zaś w przypadku nieruchomości niezamieszkanych, na których powstają odpady, opłata należna jest za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (art. 6i ust. 1 u.c.p.g.). Art. 6o u.c.p.g. stanowi, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Definicję właściciela nieruchomości zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym pojęcie to obejmuje także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Stosownie zaś do art. 2a u.c.p.g., w sytuacji gdy obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Odnosząc się do powołanych przepisów stwierdzić należy, że nakładają one na właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, obowiązek składania deklaracji i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami, a także przyznają właściwemu organowi (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) uprawnienie do określenia, w drodze decyzji wysokości opłaty, gdy właściciel nie złoży deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo gdy dane zawarte w deklaracji budzą uzasadnione wątpliwości. Istotne przy tym jest, że strony – organ i właściciel nieruchomości nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności co do wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej, oraz określenia terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem wskazana ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie. W niniejszej sprawie aktami takimi są uchwały Rady Gminy z dnia 26 października 2016 r. nr [...] ([...]) oraz z dnia 23 października 2019 r. nr [...] ([...]), którymi dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalono wysokość tej opłaty i ustalono stawkę za pojemnik. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, co wynika wprost z art. 6h u.c.p.g. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12), nakładanej w drodze ustawy. W konsekwencji, każdy kto znajdzie się w sytuacji opisanej w ustawie (zrealizuje daninowy stan faktyczny), zobowiązany jest do zapłaty opłaty na takich samych zasadach. Podmiot objęty tą daniną wstępuje w stosunki prawne "z góry" ustalone przez ustawodawcę. Dlatego nie jest możliwe modyfikowanie treści ustawy w drodze umów, czy porozumień zawieranych przez podmiot obowiązany z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiotem obowiązanym z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami jest właściciel nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 września 2017 r., III SA/Gl 607/17, dostępny podobnie jak pozostałe powołane orzeczenia sądów administracyjnych w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przepisów powołanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża właścicieli nieruchomości (współwłaścicieli), na których zamieszkują mieszkańcy, z mocy prawa. Ustawodawca przyjął więc założenie, że zamieszkiwanie na nieruchomości jest równoznaczne z wytwarzaniem odpadów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. II FSK 1768/16). Zatem samo zamieszkiwanie na nieruchomości rodzi obowiązek ponoszenia przedmiotowej opłaty. W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2. w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego (art. 6q ust. 1 u.c.p.g.). W świetle powyższego decydujące znaczenie dla rozpatrywanej sprawy mają wnioski płynące z ustalonego przez organy podatkowe stanu faktycznego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w Z., która jest nieruchomością zamieszkałą. Stałe miejsce pobytu Skarżącego znajduje się wszakże w innym miejscu, lecz na nieruchomości obciążonej sporną opłatą Skarżący przebywa, znajdują się tam kury i psy, których dogląda. Okoliczność tę potwierdza sam Skarżący, jak i ustalenia Policji (pismo z dnia 12 lipca 2019 r.). Przy czym Skarżący odmówił przyjęcia pojemnika na odpady, a zatem miał zapewnioną możliwość odbioru odpadów z nieruchomości. W ocenie Sądu, mając na względzie powyższe okoliczności, organ był uprawniony, a zarazem zobowiązany, do określenia w trybie art. 6o u.c.p.g. właścicielowi nieruchomości (Skarżącemu) wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Argumenty Skarżącego dotyczące niegenerowania odpadów na należącej do niego nieruchomości, pozostają bez znaczenia, bowiem – co już wskazano powyżej - powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych zostało uzależnione od faktu samego zamieszkiwania na danej nieruchomości. Przy czym obowiązek uiszczenia opłaty nie jest uwarunkowany zamiarem stałego pobytu. W ocenie Sądu organy zasadnie zatem określiły wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosując stawki wynikające z uchwał Rad Gminy, przywołanych we wcześniejszej części uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.