I SA/Gd 923/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. I SA/Gd 923/11 UZASADNIENIE W dniu 7 marca 2011 r. skarżący E. K. złożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie kosztów doręczenia upomnień powstałych w związku z dochodzeniem nieopłaconych, obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia do grudnia 2004r. powołując się na swoją trudną sytuację materialną. Decyzją z dnia 16 maja 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia kosztów doręczeń upomnień w kwocie 202,40 zł. W następstwie złożonego przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 25 lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych składek podlega zasadom określonym w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585; dalej jako u.s.u.s.). Mając na uwadze treść tej normy organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności. Wskazano, że zadłużenie z tytułu składek dochodzone jest w drodze egzekucji administracyjnej, która jest skuteczna - zajęcie świadczeń emerytalnych (w wysokości 2910,63 zł) i comiesięczne wpłaty egzekucyjne (w wysokości 702,89 zł od lipca 2011r.). Podkreślono, że skarżący posiada ponadto majątek (jest współwłaścicielem dwóch działek zabudowanych domami, położonymi w K. (działka o pow. 1978 m2 oraz o pow. 1106 m2. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane należnościami z tytułu składek, nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Zadłużenie z tytułu należności ubocznych podlega trybowi art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził też, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie). Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na trwałe zagrożenie egzystencji; nie wskazuje, że sytuacja materialno-bytowa skarżącego całkowicie i trwale uniemożliwiła dokonanie spłaty zadłużenia z tytułu powstałych kosztów upomnienia. Zobowiązany otrzymuje świadczenie emerytalne (również jego żona – w wysokości 914,40 zł), a ponadto, jak wskazano, zobowiązany jest współwłaścicielem nieruchomości, które mogą być przedmiotem egzekucji (zadłużenie wobec ZUS zostało zabezpieczone hipoteką); ze świadczenia emerytalnego prowadzona jest skuteczna egzekucja. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podkreślając, że jego trudna sytuacja uzasadnia umorzenie dochodzonych należności. Wskazał na swoją chorobę i fakt, że został niesłusznie obciążony składkami ZUS, bowiem nie zatrudniał swego syna M. Skarżący podkreślił też, że należy przypomnieć (...) o ustawowym i statutowym obowiązku ZUS realizacji przepisów o ubezpieczeniu społecznym – gdy są one oparte na obowiązującym prawie, zaś nękanie ubezpieczonego za składki naliczane z urzędu za okres zwolnienia gdzie brak przepisów prawnych do naliczeń (...) stanowi naruszenie prawa. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: I. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu administracyjnego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. II. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca skarżącemu kosztów doręczenia upomnień w wysokości 202,40 zł powstałych w związku z dochodzeniem nieopłaconych, obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia do grudnia 2004r. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia, jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności. Wskazać w sprawie należy, że sądy administracyjne rozpatrując tego typu sprawy w uzasadnieniach swych wyroków wielokrotnie podkreślają, że uznanie administracyjne nie oznacza całkowitej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości, jednak kontrola legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest w tym wypadku ograniczona. Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2001 roku, I SA/Ka 498/00, opubl. w: PP z 2001 r., Nr 45, s. 14; por. R. Mastalski [w:] B. Adamiak et. al., Ordynacja podatkowa. Komentarz 2005, Wrocław 2005, s. 308). Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym obejmuje więc samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była wyżej mowa. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Skoro zatem Sąd dokonuje wyłącznie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie jest władny wkraczać w sferę uznania organów administracyjnemu. W świetle wskazanego wyżej przepisu Sąd nie jest bowiem uprawniony, ani do oceny słuszności, ani celowości zaskarżonej decyzji. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości oraz jeżeli dokonanej ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności, to wyprowadzenie z takiej oceny wniosku czy należy umorzyć zaległości, jest zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli Sądu administracyjnego sprawującego tylko kontrolę zgodności decyzji organów administracyjnych z prawem. III. Mając na względzie okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i - w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Skarżący uzyskuje świadczenie emerytalne w wysokości uzyskuje świadczenie emerytalne w wysokości 2910,63 zł; również jego żona – w wysokości 914,40 zł, co stanowi źródło zaspokojenia powstałych zaległości; zadłużenie z tytułu składek dochodzone jest w drodze egzekucji administracyjnej, która jest skuteczna poprzez zajęcie ww. świadczeń emerytalnych i comiesięczne wpłaty egzekucyjne (w wysokości 702,89 zł od lipca 2011r.). Skarżący posiada majątek - jest współwłaścicielem nieruchomości, które mogą być przedmiotem egzekucji (zadłużenie wobec ZUS zostało zabezpieczone hipoteką). IV. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane należnościami z tytułu składek, nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Zadłużenie z tytułu należności ubocznych podlega trybowi art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. W świetle zaś dyspozycji art. 28 u.s.u.s. nie zaistniał – w rozpatrywanej sprawie - stan całkowitej nieściągalności, który mógłby uzasadniać umorzenie zaległości. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że konstrukcja unormowania zawartego w art. 28 u.s.u.s. daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach. Poszczególne przesłanki umorzenia z tej przyczyny określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym miejscu należy podkreślić, że przywołany wyżej przepis rozporządzenia daje organowi administracyjnemu, podobnie jak w przypadku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności o jakiej mowa w art. 28 u.s.u.s., możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. To w gestii uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostaje więc, czy przy zaistniałym stanie faktycznym za zasadne uzna umorzenie należnych świadczeń. Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ administracyjny zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawczyni, a zebrany materiał dowodowy ocenił w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie organ, w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja skarżącego i jego stan zdrowia nie jest zadawalający, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty całości zobowiązań, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia o jakich mowa w § 3 rozporządzenia. Sąd zauważa również, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowana nie wykazała, to negatywne dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. Reasumując należy wskazać, że sytuacja skarżącego, w kontekście przywołanych wyżej przepisów regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek, została w rozpoznawanej sprawie oceniona należycie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie organ ten nie stwierdzając zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 28 u.s.u.s. oraz zawartych w rozporządzeniu nie mógł w świetle obowiązujących przepisów prawa umorzyć zaległości. W doktrynie podkreśla się, że system ubezpieczeń społecznych oparty jest na zasadzie solidaryzmu społecznego. Niewywiązywanie się z obowiązku świadczeń, mających postać składek na ustalone fundusze degeneruje system, prowadząc do przerzucenia ich ciężaru na ogół społeczeństwa. Skuteczne dochodzenie zaległych składek leży zatem w interesie społecznym. V. Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości lub z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 28 u.s.u.s., bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję nie wykroczył poza granice przyznanego mu uznania administracyjnego. Mając na uwadze treść odwołania i skargi strony skarżącej wskazać należy, że przedmiotem rozpatrywanej skargi jest wyłącznie decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 25 lipca 2011r. a nie wyroki sądów powszechnych, w tym dotyczące członków rodziny skarżącego i ich praw z zakresu prawa pracy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją na mocy art. 151 p.p.s.a. EK