I SA/Gd 924/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Pan K. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę od kosztów egzekucyjnych oraz kosztów upomnienia wskazując, że czteroosobowa rodzina utrzymuje się z dochodu w wysokości ok. 3.000 zł. Wnioskodawca wyjaśnił ponadto, że z powodu martwicy kości udowych nie pracuje. Decyzją z dnia 24 lipca 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek za okres od listopada do grudnia 2014 r., czerwiec 2015 r., od września 2015 r. do stycznia 2016 r. oraz od września 2016 r. do stycznia 2017 r. liczonych od dnia 23 maja 2018 r. w łącznej kwocie 478 zł oraz kosztów upomnienia za listopad 2016 r. w kwocie 6,21 zł. Przywołując treść art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.; określanej dalej jako "u.s.u.s.") organ rentowy wskazał, że w sprawie nie zachodzi żadna z wskazanych w tym przepisie przesłanek całkowitej nieściągalności, w związku z czym Zakład nie ma możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Dodatkowo, wskazując na treść art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. a także § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przemawiających za umorzeniem ze względów społecznych (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365) organ rentowy wskazał, że wnioskodawca nie udowodnił okoliczności wynikających z przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia. W szczególności nie udowodnił, że nie jest w stanie opłacić składek bez narażania siebie bądź swojej rodziny na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto, pomimo przedstawienia dokumentów potwierdzających zły stan zdrowia, wnioskodawca nie udokumentował także niezdolności do podjęcia pracy, co zdaniem organu oznacza, że w przyszłości może ewentualnie podjąć zatrudnienie i spłacić obciążające zobowiązania. Organ podkreślił, że oprócz opłat na utrzymanie wnioskodawca spłaca zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów i w bankach, co wskazuje, że posiadane środki finansowe wystarczają mu nie tylko na pokrycie niezbędnych do życia wydatków, ale też na spłatę innych zobowiązań. Organ zauważył, że w przypadku problemów finansowych uniemożliwiających jednorazową spłatę długu ustawodawca przewidział możliwość udzielenia ulgi w formie ratalnej spłaty zadłużenia. W dniu 13 stycznia 2017 r. wnioskodawca złożył wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, ale wycofał go pismem z 16 lutego 2017 r. Dodatkowo, w dniu 31 października 2017 r. do organu wpłynął kolejny wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, który został pozostawiony bez rozpatrzenia z uwagi na fakt, że z wnioskiem o udzielenie ulgi zwróciła się osoba nieuprawniona. W ocenie organu sytuacja wnioskodawcy uzasadnia wprawdzie rozważenie udzielenia ulgi w spłacie, jednakże umorzenie wnioskowanych należności byłoby na obecnym etapie przedwczesne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pan K. B. wyjaśnił, że od lutego 2017 r. nie pobiera żadnych świadczeń z tytułu pracy, organ egzekucyjny zabrał wszystkie oszczędności uzyskane z pracy za granicą w wysokości ok. 11 tysięcy złotych. Skarżący wyjaśnił, że jest bardzo zadłużony, a wszystkie wzięte kredyty spłacane są z Programu 500 plus. W jego ocenie zapłata dochodzonych przez ZUS należności spowoduje pozbawienie go i jego rodziny dachu nad głową. W ocenie skarżącego dokumentacja potwierdza zły stan zdrowia. Podjęcie przez organ rentowy egzekucji po 4 latach a także skierowanie postępowania egzekucyjnego na drogę sądową w ocenie skarżącego jest celowym działaniem ZUS-u, zmierzającym do naliczenia dodatkowych kosztów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych decyzji w prawem. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS, którą odmówiono skarżącemu umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek za okres od listopada do grudnia 2014 r., czerwiec 2015 r., od września 2015 r. do stycznia 2016 r. oraz od września 2016 r. do stycznia 2017 r. liczonych od dnia 23 maja 2018 r. oraz kosztów upomnienia za listopad 2016 r. Dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów publicznych. Z treści art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3 i 3) u.s.u.s. wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych (tak: wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). Decyzje uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne, lecz zgodność z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane (art. 7, art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: K.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 K.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). W ocenie Sądu organ rentowy błędnie jednak uznał, że wnioskodawca nie udowodnił, iż w sprawie występują przesłanki wynikające z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej i - odmawiając umorzenia zaległych należności składkowych – wskazał, że skarżący nie udowodnił, iż nie jest w stanie opłacić składek bez narażania siebie bądź swojej rodziny na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych a także, że pomimo przedstawienia szeregu dokumentów potwierdzających zły stan zdrowia, nie udokumentował niezdolności do podjęcia pracy. Jednocześnie organ przyjął, że skarżący ma możliwość podjęcia w przyszłości zatrudnienia i spłaty zobowiązań. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m.in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody, które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Należy zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania. W przedmiotowej sprawie organ nie podjął próby dokonania rzetelnego rachunku, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że skoro skarżący spłaca zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów, to uznać należy, że posiadane przez niego środki finansowe wystarczają nie tylko na pokrycie niezbędnych wydatków, ale też na spłatę innych zobowiązań. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. pan K. B. wskazał inną niż ustalona przez organ kwotę zaległości z tytułu odsetek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie została wyjaśniona kwestia wysokości zadłużenia, którego dotyczy wniosek o umorzenie, co narusza art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. i uniemożliwia kontrolę w postępowaniu sądowoadministracyjnym Opierając się jedynie na wskazanych przez skarżącego w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym miesięcznych wydatkach związanych z opłatami eksploatacyjnymi, leczeniem i innymi opłatami organ rentowy nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w zakresie pozostałych kosztów składających się na minimum socjalne, ponoszonych przez skarżącego i jego rodzinę, w tym wydatków ponoszonych na żywność, ubiór, higienę czy opiekę i kształcenie dzieci. Prawidłowa analiza powinna obejmować porównanie stwierdzonej sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności z tytułu składek, jak też obejmować zestawienie wysokości posiadanych przez niego środków z niezbędnymi kosztami jego utrzymania w celu ustalenia, czy jest w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez popadnięcia jego i jego rodziny w niedostatek. Dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia nie jest wystarczające twierdzenie organu o posiadanych przez wnioskodawcę bliżej nieokreślonych środków finansowych czy potencjalnych możliwościach zarobkowych skarżącego w przyszłości, lecz konieczne jest uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 października 2014 r. , sygn. akt III SA/Łd 708/14). Przechodząc dalej do kwestii najistotniejszej w sprawie, tj. do analizy, czy organ prawidłowo zinterpretował i ocenił w sprawie zaistnienie przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, czyli zaistnienia "przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności", wskazać należy, że w toku całego postępowania skarżący wskazywał, że jest osobą przewlekle chorą, której stan zdrowia nie rokuje poprawy w najbliższym czasie i jednocześnie uniemożliwia podjęcie pracy, na okoliczność czego przedłożył stosowną dokumentację medyczną. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący nie udokumentował niezdolności do podjęcia pracy. Dołączony na etapie skargi nowy dokument (orzeczenie lekarza orzecznika z dnia 2 sierpnia 2018 r. o czasowej niezdolności skarżącego do podjęcia zatrudnienia) daje podstawę do stwierdzenia, że w prowadzonym postępowaniu nie został zgromadzony materiał dowodowy umożliwiający wszechstronną ocenę twierdzeń skarżącego odnośnie zaistnienia podstaw zastosowania art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. Ciążący na stronie postępowania obowiązek wykazania okoliczności istotnych dla skorzystania z ulgi w spłacie należności z tytułu składek nie zwalnia organu z aktywności procesowej umożliwiającej stronie podejmującej argumentację dotyczącą przewlekłej choroby zgromadzenie i przedstawienie odpowiedniej dokumentacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał na sformułowaniu ogólnym, nie odniósł się do wykazanych przez stronę jednostek chorobowych oraz dokumentów medycznych. W ocenie Sądu w sprawie zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., albowiem postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania dowodowego. Rozpoznając ponownie sprawę organ dokonana pełnej oceny przesłanek umorzenia. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa tak w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jak i w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ powinien mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1807/14). Ustawodawca stworzył możliwość umarzania należności (także ściągalnych), by umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić im powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1979/15). Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.