I SA/Gd 940/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonej egzekucji administracyjnej postanawia: odrzucić skargę. Prezydent Miasta wystawił w dniu 10 września 2014 r. tytuł wykonawczy obejmujący należność pieniężną nałożoną mandatem karnym kredytowanym za popełnienie wykroczenia drogowego, wskazując jako zobowiązanego G.K. Na podstawie tego tytułu wykonawczego organ egzekucyjny Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne. Zobowiązany pismem z dnia 8 października 2014 r. wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Prezydent Miasta jako wierzyciel postanowieniem z dnia 4 listopada 2014 r. uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 stycznia 2015 r. nr [...], uchyliło postanowienie wierzyciela i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2015 r. Prezydent Miasta po ponownym rozpoznaniu sprawy, podjął rozstrzygnięcie uznające wniesione przez zobowiązanego zarzuty za bezzasadne. Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2015 r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji w całości i orzekło o uznaniu zarzutu nieistnienia obowiązku za zasadny. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prezydent Miasta zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu brak uprawnień do orzekania o nieistnieniu obowiązku poprzez uchylanie prawomocnych mandatów karnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W rozpatrywanej sprawie skarga wniesiona została przez podmiot nieuprawniony. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. O istnieniu legitymacji skargowej decyduje zatem interes prawny danego podmiotu. Prezydent Miasta działający w sprawie jako organ pierwszej instancji, nie ma natomiast interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, nawet jeśli decyzja ta dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 roku, OPS 1/03, ONSA 2003 nr 4 poz. 115; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1017/04, dostępny w bazie Lex pod nr 171164; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 roku, I OSK 521/05, dostępny w bazie Lex pod nr 189858). Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy też podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, OTK-A 2009/9/139, orzekł, iż art. 50 § 1 P.p.s.a., interpretowany w ten sposób, iż odmawia on jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, jest zgodny z art. 165 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił podwójną rolę, w jakiej występuje jednostka samorządu terytorialnego, stwierdzając, iż "z jednej strony podlega kompetencji innych organów władzy publicznej, z drugiej strony sama sprawuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów. (...) W relacjach z naczelnymi organami państwowymi, z organami administracji rządowej, w których organy te dysponują kompetencjami władczymi wobec wspólnot samorządowych, te ostatnie zostały wyposażone w odpowiednie uprawnienia umożliwiające im artykułowanie ich uzasadnionych interesów, tak aby nie zostały one pominięte przy określaniu dobra wspólnego. Odmienny charakter mają natomiast relacje między wspólnotami samorządowymi a administrowanymi, podlegającymi władczym kompetencjom organów tych jednostek. Wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. W szczególności w sferze prawa podatkowego celem kompetencji organów gminy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych nie jest maksymalizacja dochodów gminy, ale zapewnienie realizacji przepisów prawa podatkowego i uzyskiwanie wpływów z podatków w zakresie przewidzianym przez to prawo. Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów." Trybunał podkreślił też, że przyjęcie poglądu, iż jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mogłyby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Powyższe rozważania dotyczące decyzji administracyjnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego odnieść należy też do wydawanych przez te organy postanowień jako innych form władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach obywateli. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta działał jako wierzyciel w ramach procedury administracyjnej uruchomionej na skutek wniesionych przez zobowiązanego zarzutów. Nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego, zaś orzeczenie w sprawie w formie postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Wobec tego Prezydent Miasta rozstrzygając w danej w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie. Końcowo można podnieść, że jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczne postanowienie wydane w danej sprawie jest niezgodne z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w sytuacjach, gdy przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Podsumowując, jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie. Z tego powodu skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.