I SA/Gd 963/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Bogusław Woźniak (spr.), Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Referent Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi I.B.v.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2004 oraz nałożenia sankcji finansowej oddala skargę. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) decyzją z dnia [...] odmówił I.B.v.G. przyznania płatności do gruntów rolnych i nałożył na wnioskodawczynię sankcję w łącznej wysokości 371.256,55 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR) decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] odmówił, I.B.v.G., przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej) i nałożył karę pieniężną w wysokości 215.963,31 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że kontrola przeprowadzona na miejscu wykazała rozbieżności w powierzchni zadeklarowanej do stwierdzonej podczas kontroli. W przypadku Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) różnica wyniosła 389,17%. Z ustaleń kontroli wynikało, że część gruntów, zadeklarowanych przez producenta rolnego jako łąki była porośnięta samosiejkami sosny, brzozy, roślinami rozłogowymi, mchem, perzem i innymi chwastami co oznacza, że brak jest na tych działkach tzw. dobrej kultury rolnej oraz, że nie prowadzono zabiegów agrotechnicznych na owych działkach na przestrzeni kilku lat. W dalszej części uzasadniania organ pierwszej instancji dokonał obliczenia różnic pomiędzy powierzchnią działek deklarowaną przez producenta rolnego oraz faktycznie stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu oraz naliczył karę finansową. I.B.v.G. złożyła odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zarzucając naruszenie praw strony określonych w art. 6 – 10 § 1, art. 77 – 80 i innych Kpa m. in. poprzez uniemożliwienie jej ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak też zgłoszenia nowych faktów i okoliczności, co skutkowało: 1) niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy, 3) przemilczenie i pominięcie faktów i dowodów istotnych dla podjęcia niewadliwej decyzji uwzględniającej uzasadniony interes strony. Strona odwołująca podniosła, że nie odniesiono się do faktu, iż sama skorygowała błędnie podane we wniosku o przyznanie dopłat dane. Organ pierwszej instancji nie wziął również pod uwagę okoliczności , że przy składaniu, w dniu 23 maja 2004 r. wniosku o dopłaty strona informowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że była i jest chora; w okresie od czerwca do lipca 2004 r. będzie poddawana zabiegom w Klinice Medycyny Nuklearnej w Niemczech, co z przyczyn niezależnych uległo przedłużeniu do sierpnia 2005 r. W okresie tym nie była, zatem w stanie doglądać gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu odwołania strona stwierdziła, że na skutek nie uwzględnienia jej prośby o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy, organ pierwszej instancji uniemożliwił jej zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Strona podniosła także, że w sprawie powinno nastąpić wyłączenie Kierowania Biura Powiatowego ARiMR. I.B.v.G. odnosząc się do stwierdzenia organu pierwszej instancji, że gdyby poinformowała na piśmie, jeszcze przed kontrolą, o niemożliwości skoszenia owych terenów z powodu choroby byłaby możliwość zastosowania na zasadzie wyjątku art. 44 ust. 2 rozporządzenia Komisji stwierdziła, że ponad miesiąc przed kontrolą zawiadomiła Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, iż jest chora i nie będzie w stanie dokonać wykoszeń pól. Na potwierdzenie powyższego załączyła do odwołania pismo oznaczone datą 20 września 2004 r. Odwołująca wskazała, że w kwestionowanej decyzji brak jest wzmianki odnośnie tego pisma. I.B.v.G. wyjaśniła, że dowiedziała się o innych przyczynach niewykoszenia traw, mianowicie konkretne i określone osoby zabroniły wcześniej umówionym rolnikom dokonać jednokrotnego wykoszenia traw i zagospodarowania uzyskanego siana. Według jej wstępnych ustaleń był to Wójt Gminy. Organ odwoławczy, celem umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, przekazał akta przedmiotowej sprawy do Biura Powiatowego ARiMR o czym telefonicznie poinformował odwołującą. W dniu 7 lutego 2005 r. I.B.v.G. ustanowiła pełnomocnika – radcę prawnego J. C. Pełnomocnik wystąpił o przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy, celem zapoznania się z aktami sprawy. Wskutek powyższej czynności stwierdził m. in. brak w aktach sprawy pisma z dnia 20 września 2004 r. Kopia tego pisma oraz kopia dowodu nadania przesyłki poleconej z dnia 21 września 2004 r. zostały przekazane organowi odwoławczemu. Wskazano także, że będące w aktach sprawy zdjęcia wprowadzają w błąd, gdyż widniejące na nich zakrzaczenia i drzewostan zasadniczo pokrywają tylko miedze, rowy i nieużytki. W okresie przed chorobą rolniczka dokonywała zasiewów zbóż na areale ponad 800 ha. Nadto strona stwierdziła, że był to pierwszy rok wprowadzania dopłat i wszyscy w Polsce uczyli się prawidłowego korzystania z nich. Na wniosek strony w Biurze Powiatowym ARiMR przeprowadzony został dowód z przesłuchania świadków Z. Z., Z. Z. i M. K. na okoliczność, że I.B.v.G. miała zamiar wykosić i zagospodarować siano z całego areału zgłoszonego do dopłat w 2004 r. oraz, że powyższe nie nastąpiło z przyczyn obiektywnych, leżących poza rolnikami. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że I.B.v.G. zostały udzielone informacje o zasadach wypełniania wniosku o przyznanie dopłat, zgodnie z wytycznymi zawartymi w materiałach szkoleniowych. Wskazno też, że wnioskodawca osobiście decyduje o zadeklarowaniu i wykorzystaniu działki rolnej oraz, czy spełnia przesłanki konieczne do uzyskania płatności. Organ wydaje decyzję zgodnie z wnioskiem. Organ odwoławczy stwierdził, że bezprzedmiotowe są wyjaśnienia strony, iż z informacji uzyskanej od pracowników ODR ugory są uprawnione do uzyskania płatności, gdyż strona zadeklarowała na działkach rolnych łąki. Nieprawidłowości dotyczące wniosku zostały ustalone podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej przez inspektorów terenowych Biura Kontroli Na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. W ocenie organu odwoławczego kontrola została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Obszerna dokumentacja fotograficzna, zdaniem organu odwoławczego, odzwierciedla w sposób nie budzący wątpliwości stan działek należących do producenta rolnego. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR za bezcelowe uznał rozważania, czy na działkach rolnych zadeklarowanych przez producenta rolnego dokonane zostały niezbędne zabiegi agrotechniczne, skoro wbrew temu co zostało zadeklarowane we wniosku były to odłogi a nie łąki. Organ odwoławczy uznał za niezasadny wniosek strony o wyłączenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Przedstawił także wyniki postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego na okoliczność udzielania informacji dotyczących złożonego przez I. B. v. G. wniosku, mediom. Organ odwoławczy stwierdził też, że strona nie skorygowała sama błędnych danych, a otrzymawszy wezwanie stawiła się w Biurze Powiatowym ARiMR i dokonała korekty danych działek ewidencyjnych i rolnych. Składając wyjaśnienia strona nie dokonała jednak pomniejszenia działek rolnych tak, by ich powierzchnia odpowiadała rzeczywistej powierzchni upraw. W aktach sprawy brak jest dowodu, iż stron składając wniosek o dopłaty informowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR że była i jest chora. W ocenie organu odwoławczego brak jest także podstaw aby przyjąć, iż I.B.v.G. nadała w dniu 20 września 2004 r. pismo informujące, że nie będzie w stanie, w stosownym terminie, wykonać niezbędnych prac. Ocenę tą organ wywiódł z analizy ewidencji pism wpływających do Biura Powiatowego ARiMR. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie dostrzegł uchybień w wyliczeniach, które stanowiły podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich oraz stwierdził, iż wysokość sankcji finansowej została obliczona prawidłowo. I.B.v.G. złożyła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i zasądzenie dopłat zgodnie z wnioskiem z dnia 21 maja 2004 r. ewentualnie, o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza prawo materialne przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: 1) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, 2) art. 5 i 6 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 219/2003 r. z dnia 16 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. L. 328 z 17 grudnia 2003 r., 3) art. 32 i 33 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 2419/2001 r. z dnia 11 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. L. 327 z 12 grudnia 2001 r. przez odmowę przyznania płatności na rok 2004 i zastosowanie 3 letniej sankcji. Ponadto, z ostrożności procesowej skarżąca podniosła zarzut niezastosowania przez ARiMR zasady z art. 44 ust. 2 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 2419/2001 pomimo oczywistości choroby skarżącej rolniczki (pisemne i ustne zawiadomienie Biura Powiatowego), jak też obiektywnej niemożności dokonania jednokrotnego koszenia ugorowanych gruntów zgłoszone listem poleconym na ponad miesiąc przed kontrolą przeprowadzoną w dniach 25 października do 4 listopada 2004 r. Strona skarżąca wyraziła pogląd, że kontrola mogła zostać przeprowadzona na skutek poinformowania przez nią o niewykonaniu obowiązku skoszenia ugorowanych pól. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6-10, 75, 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 86 oraz art. 107 § 1 Kpa co winno w jej ocenie skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji bądź stwierdzeniem jej nieważności. Naruszenie wymienionych przepisów Kpa polegało na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy przez ograniczenie do minimum postępowania dowodowego, zminimalizowanie okoliczności, faktów i dowodów oraz brakiem czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, w sposób szczególny naruszona została zasada praworządności (art. 7 w związku z art. 136 Kpa) przez zlecenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR wykonania dodatkowego postępowania dowodowego, którego obiektywne ustalenia mogły skutkować zastosowaniem art. 44 ust. 2 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 2419/2001. Skarżąca zgłaszała bowiem zastrzeżenia co do obiektywności i bezstronności Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, a co wynikać miało z jego dobrych stosunków z Wójtem Gminy. Skarżąca stwierdziła, że kwestią istotną dla sprawy i wymagającą wyjaśnienia było, na jakiej podstawie organy obu instancji przyjęły, iż domaga się przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, iż aktualne pozostają zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, w związku z czym stanowi ono integralną część skargi. Strona podniosła, że rok 2004 był pierwszym rokiem stosowania dopłat i nikt nie wiedział do końca jak należy wypełniać wnioski o dopłaty. Sytuację skarżącej utrudniał ponadto stan zdrowia, ze względu na chorobę oraz stosowane leki miała ona ograniczoną możliwość podejmowania i kierowania swoimi poczynaniami. Dlatego też, po konsultacji i w uzgodnieniu z pracownikami ODR oraz Biura Powiatowego ARiMR wpisała we wniosku o przyznanie dopłat łąki traktując je równoznacznie z ziemią w ugorze. Rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 65, poz, 600 z późn. zm.) skarżąca nie znała w dacie składnia wniosku, a późniejsza choroba uniemożliwiła zapoznanie się z jego treścią. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącej prowadzone było przewlekle. Strona skarżąca zarzuciła również, że nie mogła uczestniczyć w kontroli (zimno i deszczowo) jej pól. Protokołów nie podpisała i nie wniosła do nich zastrzeżeń, gdyż oczekiwano od niej podpisania bez czytania. Znajdujące się w aktach zdjęcia pokazują zdecydowanie zadrzewienia i zakrzaczenia w części pól nieuprawianych jeszcze za poprzedniego gospodarza tj. PGR. Pokazane i występujące na niektórych działkach drobne krzewy mogły być 1 lub 2 roczne, gdyż na wszystkich polach uprawiała łącznie areał ponad 800 ha. W jej ocenie stwierdzone na działkach rolnych drzewa i krzewy w żaden sposób nie wpływały na prowadzenie produkcji roślinnej. Strona skarżąca podniosła również, że zadeklarowała do dopłaty areał faktycznie uprawiany tj. 927.17 ha a nie wszystkie posiadane grunty o pow. 967 ha – nie wykazano 40 ha nieużytków i innych, a których dotyczy gros zdjęć wykonanych przez kontrolujących. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca, na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. wskazała, że w 2004 r. zostały wydane z opóźnieniem stosowne przepisy. W jej ocenie popełnione zostały błędy w postępowaniu dowodowym; nie przesłuchano Wójta Gminy. Skarżąca stwierdziła też, że nazwanie ugorów łąką nie dyskredytuje wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Strona skarżąca załączyła do załącznika protokołu rozprawy 10 zdjęć wykonanych około 20 stycznia 2008 r. mających obejmować działki 54/2, 57/2, 58/23, 61/2, 73/1, 77/1 położone przy drodze K.– K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga I. B. v. G. nie zasługuje na uwzględnianie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału ARiMR z [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej jako p.p.s.a. - wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi. Na wstępie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd nie może zatem orzec o przyznaniu dopłat lub przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, że w dniu 1 maja 2004 r. Polska przystąpiła do Unii Europejskiej i jako jej członek zobowiązała się do wprowadzenia na swoje terytorium zasad obowiązujących w pozostałych państwach członkowskich. Jednym z celów Unii jest prowadzenie tzw. Wspólnej Polityki Rolnej, określonej w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, ustala między innymi warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (art. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy). Przyznanie płatności bezpośrednich jest jedną z form wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, mającej na celu zapewnienie wspólnej organizacji rynków rolnych i rozwoju wsi. W celu zapewnienia zharmonizowanego poziomu monitorowania we wszystkich Państwach Członkowskich rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. szczegółowo określa kryteria oraz procedury techniczne przeprowadzania kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu zarówno w zakresie kryteriów kwalifikowalności ustalonych dla programów pomocowych oraz warunków wzajemnej zgodności. Kryteria i procedury kontroli zostały zawarte w Sekcji II powołanego rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że I.B.v.G., jako producent rolny, wystąpiła w dniu 21 maja 2004 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Powiatowy z "Wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania". Producent rolny zadeklarował łącznie powierzchnię 927,17 ha. (suma powierzchni działek rolnych w granicach działki ewidencyjnej, kolumna 8) stanowiących łąki. W dniach od 25 października do 4 listopada 2004 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni została przeprowadzona kontrola na miejscu przez inspektorów terenowych ARiMR. Kontrola wykazała niezgodności w stosunku do deklarowanych działek rolnych zgłoszonych do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). Stwierdzono też, że powierzchnie, dla których zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielanej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) wynosiła 189,54 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią, dla której zostały spełnione wszystkie warunki wyniosła 389,17 %. Ponieważ ustalenia kontroli na miejscu stanowiły przesłankę zakwestionowania deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych należy w pierwszej kolejności ocenić zarzuty, które kwestionują prawidłowość tej kontroli. Skarżąca podnosi, iż kontrola została przeprowadzona pod jej nieobecność, a nadto, że kontrolerzy chcieli na niej wymusić podpisanie protokołu kontroli bez możliwości zapoznania się z jego treścią. Należy zatem zauważyć, że w myśl art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin. Jednak nieobecność producenta podczas kontroli nie wpływa na przebieg czynności kontrolnych oraz na ważność wyników kontroli. Producent rolny w rozpoznawanej sprawie został powiadomiony telefonicznie. Zawiadomienie to zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 nie było obligatoryjne. Przepis art. 25 ww. rozporządzenia nie pozbawia jednak strony prawa do uczestniczenia w prowadzonych czynnościach kontrolnych. W niniejszej sprawie skarżąca uczestniczyła w czynnościach kontrolnych obejmujących jedną z działek, następnie zrezygnowała z udziału w czynnościach kontrolnych. Przyczyna, dla której strona zrezygnowała z udziału w kontroli, w świetle przepisów ww. rozporządzenia jest bez znaczenia. Kopia raportu kontroli przekazywana jest bezpośrednio po zakończeniu kontroli producentowi rolnemu, jeżeli brał on udział w kontroli, lub w terminie późniejszym, jeżeli producent odmówił przyjęcia raportu lub nie był obecny podczas kontroli. Jeżeli kontrola odbywała się w obecności producenta rolnego, wówczas zgodnie z art. 28 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W formularzu raportu znajduje się pole przeznaczone na uwagi producenta rolnego. W tym polu producent może wpisać swoje zastrzeżenia, dotyczące przeprowadzonej kontroli. W sytuacji, gdy nie uczestniczył on w kontroli i raport otrzymał drogą pocztową, wówczas może zgłosić umotywowane zastrzeżenia do Oddziału Regionalnego ARiMR w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Poprzez to, zgodnie z zapisami art. 10 Kpa organ zapewnia stronie udział w każdym stadium postępowania i możliwość zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej. W formularzu jest również pole przeznaczone na podpis producenta, jednakże brak takiego podpisu nie wpływa na ważność raportu. W art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 wskazane jest, że rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności, brak jednakże takiego podpisu nie wpływa na ważność raportu. Należy wyrazić zatem pogląd, że sprawdzenie gospodarstwa ma doprowadzić do jednoznacznego ustalenia czy deklarowane powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiada stanowi faktycznemu, albowiem przepisy rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 dotyczące przeprowadzenia kontroli, zostały sformułowane w ten sposób, aby został wypełniony zamierzony cel kontroli. Zarzut działań niezgodnych z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy zakwestionowania kontroli oraz protokołu z jej przeprowadzenia, gdyż kontrola dotycząca terenów, co do których złożony został wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich przeprowadzana jest na podstawie odrębnej regulacji. Przeprowadzanie kontroli jest uregulowane w przepisach prawa unijnego, więc przepisy te w rozpoznawanej sprawie korzystają z prawa pierwszeństwa stosowania, zgodnie z art. 91 Konstytucji RP (wyrok NSA z 29.11.2007 r. Sygn. akt II GSK 242/07). W ocenie Sądu niezrozumiały jest zarzut, że strona nie wniosła zastrzeżeń do protokołu, albowiem oczekiwano od niej podpisania protokołu kontroli bez zapoznania się z jego treścią. Są to dwie zupełnie różne czynności, dokonanie lub nie dokonanie jednej z nich nie ma wpływu na możliwość wykonania drugiej z nich; odmowa podpisania protokołu nie pozbawiła producenta rolnego możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do jego treści, czy też sposobu przeprowadzenia kontroli. Nie jest sporne, że protokół z kontroli został stronie skarżącej przekazany. Ustalenia kontroli i sposób ich udokumentowania nie budzą zastrzeżeń Sądu. Spostrzeżenia kontrolujących zostały opisane w protokole w sposób precyzyjny i jasny. Stan gruntów opisany w protokole nie pozostawia wątpliwości, iż nie były to łąki ale odłogi. Zapisy protokołu potwierdzone zostały obszerną dokumentacją fotograficzną obejmującą 326 ponumerowanych zdjęć z odniesieniem, na mapie poszczególnych działek, miejsca i kierunku ich wykonania. Czas w jakim została przeprowadzona kontrola na miejscu, 25 października do 4 listopada 2004 r., a więc 5 miesięcy po dacie złożenia wniosku o przyznanie dopłat przez producenta rolnego pozwala przyjąć, iż stan działek wynikający ze sporządzonej w trakcie kontroli dokumentacji był tożsamy ze stanem na dzień złożenia wniosku. W ocenie Sądu wiarygodności dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli na miejscu nie podważają twierdzenie strony skarżącej, iż zdjęcia obejmowały miedze i nieużytki. Ten zarzut strony jest gołosłowny i pozostaje w sprzeczności z opisem zdjęć. Zdjęcia złożone przez skarżącą w toku postępowania sądowoadministarcyjnego również nie podważają wiarygodności dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Zostały one bowiem wykonane około 20 stycznia 2008 r. Nie można zatem przyjąć, iż odzwierciedlają one stan gruntów w roku 2004. Abstrahując od tego argumentu należy zauważyć, że strona skarżąca nie podaje precyzyjnie miejsca oraz kierunku, w jakim przedłożone zdjęcia zostały wykonane. Uniemożliwia to choćby ustalenie, że zdjęcia te eksponują te same miejsca. W ocenie Sądu organy zatem prawidłowo przyjęły, że powierzchnia zadeklarowana przez producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest niezgodna z powierzchnią, dla której wszystkie warunki zostały spełnione. Podkreślić należy, że protokół z kontroli przeprowadzonej na miejscu ma znaczenie podstawowe. Z treści rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 wynika, że sposób wykorzystania gruntu nie może być dowodzony za pomocą innych środków dowodowych, z kolei zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego wyłącza tutaj stosowanie zasad postępowania dowodowego określonych w Kpa. Nie można się także zgodzić z zarzutem strony skarżącej, że organy bezpodstawnie przypisały przedmiotowemu protokołowi kluczowe znaczenie w sprawie. W ocenie Sądu chybiony jest zarzut braku możliwości zapoznania się skarżącej z aktami prawnymi regulującymi przyznawanie dopłat. Podstawowe w tym zakresie akty prawne zostały opublikowane przed złożeniem, przez skarżącą, wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych opublikowana została w Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, który został wydany w dniu 15 stycznia 2004 r., rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. opublikowane zostało w Dz. U. Nr 65, poz. 600, który został ogłoszony w dniu 16 kwietnia 2004 r.). Przyczyny, z powodu których strona skarżąca nie zapoznała się z prawidłowo opublikowanymi aktami prawnymi nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia, że kwestionowana decyzja jest wadliwa. Należy też wskazać, iż skarżąca we wniosku w sposób wadliwy zadeklarowała stan faktyczny co do sposobu wykorzystania działek rolnych. Ustalenie czy działki rolne są łąkami, czy są ugorowane czy też w końcu są odłogami nie wymaga, w ocenie Sądu, znajomości stosowanych przepisów. Osoba, która prowadzi działalność rolniczą taką wiedzę powinna posiadać; wyżej wymienione akty prawne nie wprowadzały nowych definicji tych pojęć. Zarzut, że zadeklarowanie we wniosku o przyznanie dopłat łąki zamiast ugoru nie ma wpływu na ocenę prawidłowości tego wniosku, jest w ocenie Sądu nieuprawniony. Wskazać należy chociażby, że posiadanie łąk uprawnia producenta rolnego do otrzymania JPO i UPO, natomiast ugorowanie gruntów uprawnia do otrzymania tylko JPO. Zdaniem Sądu w składzie niniejszym wyjaśnienie skarżącej, że drzewa znajdujące się na działkach rolnych nie przeszkadzały produkcji roślinnej pozostaje bez znaczenia, albowiem, jak wynika z protokołu kontroli na miejscu, na działkach rolnych w ogóle nie była prowadzona produkcja roślinna. Z przedłożonych akt sprawy nie wynika, aby w dacie złożenia wniosku przez skarżącą organ pierwszej instancji posiadał wiedzę o stanie zdrowia skarżącej. Zupełnie niezrozumiałe są twierdzenia skarżącej jakoby stan jej zdrowia był okolicznością powszechnie znaną, w tym znaną organowi przyznającemu płatności bezpośrednie. Tylko stosowny dokument sporządzony przez uprawnioną do tego osobę może stanowić dowód stwierdzający stan zdrowia danej osoby. Z akt sprawy nie można wyprowadzić wniosku jakoby skarżąca została świadomie wprowadzona w błąd przez pracowników ODR lub Biura Powiatowego ARiMR co do sposobu wypełnienia wniosku o przyznanie dopłat. Wielkość działek, jak i sposób ich rolniczego wykorzystania deklarował producent rolny, biorąc jednocześnie odpowiedzialność za niezgodność deklarowanych danych ze stanem rzeczywistym. W ocenie Sądu, w trakcie postępowania odwoławczego stronie skarżącej zapewniony został czynny udział w postępowaniu; organ odwoławczy kierując się uzasadnionym interesem strony wskazał na możliwość skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Podkreślić należy, że w toku postępowania odwoławczego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uczynił zadość wnioskom dowodowym strony. Przeprowadzenie dowodów, w ramach postępowania odwoławczego, w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR nie miało wpływu na wynika sprawy. Należy też zauważyć, że brak jest w przepisach Kpa normy, która zabraniałaby wykonania poszczególnych czynności dowodowych, w toku postępowania odwoławczego, w siedzibie organu pierwszej instancji, jak również żaden przepis Kpa nie sprzeciwia się temu, aby zapoznanie strony ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, nastąpiło w siedzibie organu pierwszej instancji. Sąd nie stwierdził też, aby dodatkowe postępowanie dowodowe polegające na przesłuchaniu wskazanych przez stronę skarżącą świadków, jak również postępowanie pierwszoinstancyjne prowadzone przez Biuro Powiatowe ARiMR cechowało się stronniczością czy brakiem obiektywizmu. Wszelkie ustalenia i wnioski znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowy. Okoliczność, że są one dla strony niekorzystne nie może być utożsamiana ze stronniczością organu. Wytknąć należy natomiast organowi odwoławczemu, że strona, o przekazaniu akt sprawy do siedziby organu pierwszej instancji, powinna zostać zawiadomiona na piśmie a nie telefonicznie. Zgodnie z art. 55 § 1 Kpa w sprawach nie cierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telegraficznie lub telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, z podaniem danych wymienionych w art. 54. Określony w powołanym przepisie sposób komunikowania organu ze stroną nie ma zatem zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niemniej jednak, w ocenie Sądu wskazane uchybienie nie ma wpływu na jej wynik. Zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia komisji /WE/ nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady /WE/ nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L nr 141 z 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.) odpowiadający uchylonemu art. 44 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady /EWG/ nr 3508/92 obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny od względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej art. 68 obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w odniesieniu do tej części wniosku pomocowego, odnośnie, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowany do rzeczywistej sytuacji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna opisana w powołanym wyżej przepisie sytuacja uzasadniająca odstąpienie od stosowania obniżek i wyłączeń. Należy stwierdzić, iż we wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich skarżąca podała, iż przedmiotem dopłat są łąki, a nie grunty ugorowane. Ponieważ w trakcie kontroli nie stwierdzono na wskazanych działkach łąk, bez znaczenia jest okoliczność, dlaczego na danych gruntach nie dokonano koszenia traw. Na marginesie jedynie wskazać należy na niespójność składanych przez I. B. v. G. wyjaśnień. Twierdzi ona z jednej strony, że ze względu na stan zdrowia nie mogła dokonywać zabiegów agrotechnicznych, co miała zgłosić w stosowanym terminie właściwemu organowi. Z drugiej strony twierdzi jednak, że koszenie łąk miało zostać wykonane, ale z przyczyn niezależnych od wynajętych robotników tak się nie stało. Obie okoliczności są podnoszone równolegle, z czego należałoby wywieść, że skarżąca nie zamierzała (niezależnie od przyczyn) kosić traw, jednocześnie jednak wynajęła w tym celu robotników. Zarzut, że nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania Wójta Gminy nie ma, w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy. Przyczyny, które spowodowały, że wynajęci robotnicy nie wykosili traw na zadeklarowanych przez skarżącą działkach rolnych pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że strona skarżąca nie złożyła pisma oznaczonego datą 20 września 2004 r., z którego ma wynikać, iż jest ciężko chora i nie jest w stanie wykosić zadeklarowanych działek rolnych. Z zapisów ewidencji wpływu korespondencji Biura Powiatowego ARiMR wynika, że w dniu 20 września 2004 r. skarżąca nadała tylko jedną przesyłkę z żądaniem informacji na temat korespondencji pomiędzy organem pierwszej instancji a komornikiem rewiru II przy Sądzie Rejonowym w S., dotyczącej jej osoby. Przedłożenie kopii pisma, które rzekomo miało być złożone oraz pocztowego dowodu nadania nie podważa, w ocenie Sądu mocy dowodowej zapisów wspomnianej wyżej ewidencji wpływu korespondencji. Wskazany dowód nadania dotyczył innego pisma. W ocenie Sądu nie do przyjęcia jest, aby dowód nadania pisma, które niewątpliwie wpłynęło do urzędu był traktowany także jako dowód złożenia innych pism, których wpływu nie stwierdzono we właściwej ewidencji organu administracji publicznej. Sąd uznał, że wypowiadanie się przedstawicieli ARiMR w mediach, szczególnie poprzez formułowanie wypowiedzi ocennych na temat toczącego się, z wniosku I. B. v. G. postępowania administracyjnego, przed jego ostatecznym zakończeniem jest naruszeniem przepisów postępowania. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego mieści się w granicach określonych w art. 80 Kpa. Wskazać należy też, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie objęło wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a organy nie ograniczały jego zakresu w sposób nieuprawniony, co zarzuca skarżąca. Jako zupełne nieporozumienie uznać należy, w ocenie Sądu, żądanie strony skarżącej sprowadzające się do potrzeby wyjaśnienia, na jakiej podstawie organy obu instancji orzekały o przyznaniu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Przytoczenie przez organ I i II instancji w uzasadnieniu decyzji pełnego tytułu wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich nie usprawiedliwia wniosku, iż organy przyjęły, że strona skarżąca wnioskowała o przyznanie jej dopłat z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W konsekwencji powyższych ustaleń, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, który określa warunki niezbędne do przyznania płatności oraz art. 5 i 6 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r., art. 32 i 33 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 2419/2001 r. z dnia 11 grudnia 2001 r., albowiem przepisy te stanowiły podstawę odmowy przyznania płatności za rok 2004 i zastosowania sankcji. Mając powyższe okoliczności na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji.