I SA/Gd 963/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji niewykorzystanej oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2010 roku oraz nakazanie zwrotu kwoty dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej kwotę 5117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r. orzekł o obowiązku zwrotu przez E.S. prowadzącą Przedszkole Niepubliczne "A" przyznanej dotacji wraz z odsetkami. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 25 stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta wydał decyzję, w której określił wobec E.S. wysokość dotacji niewykorzystanej do końca 2010 roku oraz wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a także nakazał zwrot dotacji niewykorzystanej wraz odsetkami, zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami oraz zwrot odsetek od wpłaconej przez stronę dotacji w dniu 20 kwietnia 2011 r. Decyzją z dnia 28 czerwca 20112 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i orzekło o wysokości dotacji niewykorzystanej do końca 2010 r. w kwocie [...] zł oraz o wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł, uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 2 i orzekło o nakazaniu zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku 2010 w kwocie [...] zł wraz z odsetkami oraz zwrotu dotacji jako. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w zakresie w jakim organ ten orzekł o zwrocie odsetek w kwocie [...] zł za okres od 1 lutego 2011 r. do 20 kwietnia 2011 r. od kwoty [...] zł wpłaconej przez stronę w dniu 20 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zakwestionowane przez organ I instancji wydatki na artykuły żywnościowe, mieszczą się w kategorii wydatków bieżących w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty. Tym samym wydatki te uznać należało za wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem na jaki została stronie udzielona dotacja. Za niemieszczące się w kategorii wydatków bieżących organ odwoławczy uznał natomiast odpisy amortyzacyjne. Organ stwierdził przy tym, że skoro kwota amortyzacji nie może zostać zaliczona do wydatków bieżących, a poza tym nie została w ogóle wydatkowana, nie może zostać uznana za kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zatem kwotę amortyzacji należało zakwalifikować jako kwotę dotację niewykorzystaną w rozumieniu art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) - dalej w skrócie zwana K.p.a., organ odwoławczy wskazał, że wraz z aktami sprawy nie przekazano decyzji o której mowa w odwołaniu. Dlatego w tym zakresie oparto się na wyjaśnieniach przedłożonych w piśmie organu I instancji, które uznano za wiarygodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło zatem na podstawie analizy treści tego dokumentu, że przy wydaniu decyzji przez organ I instancji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Na powyższe rozstrzygnięcie E.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając mu naruszenie art. 110 i 139 K.p.a. i domagając się uchylenia decyzji w części nakazującej storni zwrot kwoty [...] zł. W uzasadnieniu strona wskazała, że w przedmiocie zwrotu udzielonej dotacji organ I instancji prowadził dwa odrębne postępowania – pierwsze, którego dotyczy skarga, odnosiło się do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, drugie miało za przedmiot dotację niewykorzystaną w 2010 r. W przypadku drugiego z postępowań strona w dniu 20 kwietnia 2011 r. dokonała zwrotu dotacji, a organ I instancji uznając, że jest ono bezprzedmiotowe wydał w dniu 29 kwietnia 2011 r. decyzję. Tymczasem w decyzji z dnia 25 stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta ponownie powrócił do kwestii wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem pomimo istnienia decyzji ostatecznej odnoszącej się do tego przedmiotu. Strona zarzuciła również, że organ odwoławczy wydał orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej, albowiem w miejsce obowiązku zwrotu kwoty [...] zł, orzekł o obowiązku zwrotu kwoty [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 15 K.p.a postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania swojej sprawy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę, nie zaś poprzestać jedynie na kontroli decyzji organu I instancji rozpoznając zarzuty podniesione w odwołaniu przez stronę postępowania. Wskazany pogląd znajduje potwierdzenie zarówno w ugruntowanych poglądach doktryny jak i orzecznictwa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 8 kwietna 2011 r., I OSK 1899/10, wyrok WSA w Szczecinie z 9 marca 2011 r. II SA/Sz 997/10, wyrok WSA w Olsztynie z 23 listopada 2010 r., II SA/Ol 857/10 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się przede wszystkim, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T.Woś J.Zimmerman - glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r. III AZP 11/86). Idea zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. W związku z powyższym, na organie odwoławczym spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podobnie jak na organie I instancji (art. 7 i 77 K.p.a.). W art. 110 K.p.a. wyrażono zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją. Z powyższej reguły wynika, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie. W każdym wypadku związania chodzi zatem o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem. Z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją wynika również to, że organ, który wydał decyzję nie może w żaden inny sposób uchylić się od tego związania. Organowi nie wolno zatem wydawać innych decyzji administracyjnych w należących do jego właściwości sprawach administracyjnych, które są w różnoraki sposób powiązane ze stanem prawnym i faktycznym ustalonym w decyzji wydanej przez ten organ. W postępowaniu administracyjnym gwarancje trwałości decyzji, wynikające z art. 110 K.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., tj.: a) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji" (Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 110 K.p.a., wyd. Lex). Inne rozumienie art. 110 K.p.a. stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, oraz godziło w zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Brak respektowania przez organ I instancji reguły związania wydaną przez siebie decyzją może w konsekwencji prowadzić do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a zatem do wydania decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Niewątpliwie, z uwagi na ciężar naruszenia, okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przez organ odwoławczy w trakcie rozpatrywania odwołania. Poglądu powyższego nie zmienia przy tym fakt, że przepis art. 156 K.p.a. nie jest adresowany do organu administracji rozpoznającego sprawę w trybie odwoławczym. Pomimo braku uprawnień organu odwoławczego do stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny (wydania takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje bowiem art. 138 K.p.a.), w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja I instancji dotknięta jest wadą nieważności, może uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (zob. Wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SA/Lu 112/11 dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2001 r., I SA 849/00, LEX nr 654002, wyrok NSA z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, LEX nr 35491). Skoro zatem rażące naruszenie prawa jest traktowane przez ustawodawcę jako zdarzenie o wyjątkowym charakterze, to ustalenie, jaki materiał dowodowy ukształtował kontrolowane rozstrzygnięcie, winno zostać dokonane w sposób szczególnie wyczerpujący i wnikliwy, uwzględniający w pełni przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., statuujące obowiązek przestrzegania przez organ zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tymczasem, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało swoje rozstrzygnięcie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Jak wynika z informacji przedstawionych przez stronę (tak w odwołaniu jak i w skardze złożonej do sądu), w przedmiocie zwrotu udzielonej dotacji toczyły się dwa postępowania, jedno w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, drugie dotyczące zwrotu dotacji niewykorzystanej w 2010 r. To drugie z postępowań, oznaczone sygn. [...] zakończyło się wydaniem przez Burmistrza Miasta ostatecznej decyzji z dnia 29 kwietnia 2011 r. Jednocześnie treść decyzji organu I instancji z dnia 25 stycznia 2012 r. wskazuje, że organ I instancji określił wysokość dotacji niewykorzystanej do końca 2010 roku. W związku z powyższym, z uwagi na istotny charakter zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zbadanie, czy Burmistrz Miasta, wydając decyzję z dnia 25 stycznia 2012 r. nie naruszył art. 110 i 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, która dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jakkolwiek zaskarżona decyzja organu odwoławczego zawiera ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 110 K.p.a. to jednak należy zauważyć, że organ odwoławczy wydał swoją decyzję bez przeanalizowania tak decyzji z dnia 29 kwietnia 2011 r. jak i akt postępowania oznaczonych sygn. [...]. Jak bowiem wynika z treści decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoje rozstrzygnięcie oparło wyłącznie na informacji zawartej w piśmie Burmistrza Miasta, będącym ustosunkowaniem się do zarzutów zawartych w odwołaniu strony. Organ, jak sam to stwierdził uznał informację zawartą w tym piśmie za w pełni wiarygodną. Taką sytuację, w ocenie Sądu należy uznać za niedopuszczalną. Obowiązkiem organu, zgodnie z regułami zawartymi w art. 77 i 7 K.p.a. było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Cel ten winien zostać zrealizowany poprzez zapoznanie się przez organ odwoławczy z dowodami w postaci akt sprawy oraz z decyzją organu I instancji. Pismo, w którym organ wyraża swoje stanowisko co do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, nie może stanowić wyłącznej podstawy dokonanych ustaleń faktycznych zwłaszcza, gdy istnieje realna możliwość zbadania przez organ odwoławczy dowodów źródłowych. Takie działanie organu odwoławczego doprowadziło bowiem do sytuacji, w której stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, został ustalony na podstawie zaprezentowanej opinii organu, a nie w oparciu o dowody wskazujące na zaistnienie (lub niezaistnienie) określonych faktów. W związku z powyższym w ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie zobowiązane do przeanalizowania akt postępowania oznaczonych sygn. [...] oraz decyzji Burmistrza Miasta z dnia 29 kwietnia 2011 r. W oparciu o powyższy materiał dowodowy organ odwoławczy winien ustalić, czy Burmistrz Miasta wydając decyzję z dnia 25 stycznia 2012 r. naruszył przepis art. 110 K.p.a. W tym zakresie zachodzić będzie konieczność zbadania, czy elementy rozstrzygnięcia zawarte w decyzji z dnia 25 stycznia 2012 r. były przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 29 kwietnia 2011 r. Dopiero po przeprowadzaniu analizy tych dowodów będzie możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Nie można natomiast zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ odwoławczy naruszył art. 139 Ordynacji podatkowej. Orzeczony przez organ zwrot kwoty [...] nie prowadził do pogorszenia sytuacji strony. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał jedynie przekwalifikowania kwot podlegających zwrotowi z kategorii wydatków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem zaliczając je do grupy środków niewykorzystanych w roku 2010. Natomiast ogólna suma środków podlegających zwrotowi pozostawała w tym zakresie niezmienna w obu decyzjach. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – dalej w skrócie p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach należnych stronie Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 4 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się kwota uiszczonego wpisu w wysokości 1.500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 3.600 zł ustalone na podstawie § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348) oraz kwota 17 zł tytułem wydatków poniesionych na uiszczenie opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.