I SAB/Gd 1/16

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Stępień po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sprawie [...] p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić "A" sp. z o.o. z siedzibą w L. wpis w wysokości 100 zł (słownie: sto złotych) "A" sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej w skrócie zwana Spółką), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Spółka wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z brzmienia przywołanej normy wynika zatem jednoznacznie, że Ustawodawca przewidział możliwość wniesienia zażalenia odrębnie bądź to na niezałatwienie sprawy w terminie (na bezczynność organu) bądź też na przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy zauważyć, że nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) ustawodawca przewidział możliwość złożenia do sądu administracyjnego również skargi na przewlekłość postępowania. Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Oznacza to, że obecnie konieczne jest rozróżnianie stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SAB/Bk 15/12, LEX nr 1145969). Ustawodawca przyjmując powyższe rozwiązanie nie określił jednak na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji, ani też jak należy obecnie rozumieć "bezczynność organu". Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując, np. czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r. str. 86). Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w sytuacji wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jej złożenie do sądu administracyjnego musi zostać poprzedzone wniesieniem do organu zażalenia, którego przedmiotem będzie opieszałe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku natomiast, gdy strona uznaje, że organ administracyjny pozostaje w bezczynności, wniesienie skargi do sądu powinno zostać poprzedzone złożeniem zażalenia wskakującego na uchybienia w zakresie niezałatwienia sprawy w terminie. Warunku wyczerpania przedsądowego trybu zaskarżenia nie spełnia jednak sytuacja, w której strona kwestionująca w postępowaniu administracyjnym bezczynność organu, bezpośrednio po rozpatrzeniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, wnosi do sądu skargę na przewlekłość postępowania. Wniesienie do organu administracyjnego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie nie sanuje bowiem braku zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro Ustawodawca wyraźnie rozróżnił te dwie sytuacje faktyczne tj. brak działań ze strony organu (bezczynność) lub podejmowanie działań nieefektywnych (przewlekłość) to przyjąć należy, że przypadku gdy przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania, to jej wniesienie do sądu winno zostać poprzedzone złożeniem do organu zażalenia, które kwestionuje tę przewlekłość, a nie niezałatwienie sprawy w terminie. W rozpoznawanej sprawie Spółka, pismem z dnia 20 września 2015 r. (data wpływu do organu 26 października 2015 r.) wniosła do organu zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na zażalenie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, postanowieniem z dnia 20 listopada 2015 r. uznał zażalenie Spółki za nieuzasadnione. Po otrzymaniu przedmiotowego postanowienia organu, Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do sądu jest zatem kwestia, która nie była objęta wewnątrzadministracyjną, przedsądową kontrolą, w ramach postępowania zażaleniowego. Zażalenie, które zostało wniesione przed Spółkę, a którego wniesienie jest wymagane dla uznania drogi sądowej za dopuszczalną, w świetle brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a., nie dotyczyło bowiem przewlekłego prowadzenia postępowania lecz bezczynności organu. W związku z tym uznać należy, że Spółka wnosząc skargę do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania nie wyczerpała środków zaskarżania przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie złożenie skargi do sądu wymagało uprzedniego wniesienia zażalenia przy czym, konieczne było, aby zażalenie to odnosiło się do przewlekłości prowadzonego postępowania, a nie niezałatwienia sprawy w terminie. Skoro ustawodawca rozróżnił sytuację pozostawania organu w stanie bezczynności od sytuacji działania przez organ w sposób przewlekły, to przyjąć należy, że każda z tych okoliczności, jeżeli ma zostać poddana kontroli sądu, wymaga uprzedniego poddania jej kontroli organu administracyjnego. Bez przeprowadzenia tej wewnątrzadministracyjnej weryfikacji nieprawidłowego zdaniem strony postępowania organu polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy, nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do sądu. Mając na względzie przedstawioną argumentację, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł w punkcie drugim postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.