I SAB/Gd 1/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o rozłożenie należności na raty 1. stwierdza bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych; 2. zobowiązuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do załatwienia wniosku skarżącego M.M. o rozłożenie należności na raty w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. I SAB/Gd 1/17 UZASADNIENIE Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: ZUS, organ), zawiadomieniem z 22 czerwca 2015 r. (doręczonym 24 czerwca 2015 r.), wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia M.M. (dalej jako: skarżący) wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wezwał także skarżącego do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie przyczyn nieopłacenia składek w terminie 7 dni, pod rygorem wydania decyzji w sprawie określenia wysokości należności z tego tytułu na podstawie zgromadzonych dowodów. Pismem z 2 lipca 2015 r. skarżący poinformował ZUS, że przyczyną nieuregulowania należności z tytułu składek jest tymczasowa (przejściowa) utrata płynności finansowej spowodowana wstrzymaniem płatności przez kontrahentów. Skarżący wniósł o niewydawanie decyzji, deklarując spłatę zadłużenia w terminie trzech miesięcy w trzech równych ratach. ZUS, pismem z 9 lipca 2015 r., wyjaśnił skarżącemu, że brak jest podstaw prawnych do odstąpienia od wydania decyzji. Poinformował o możliwości zawarcia układu ratalnego w formie umowy cywilnoprawnej i dokonywanie spłaty zadłużenia w ratach miesięcznych. Skarżący wnioskiem z 17 lipca 2015 r. wystąpił o rozłożenie na trzy raty należności z tytułu składek za okres od grudnia 2014 r. do czerwca 2015 r. Pismem z 27 lipca 2015 r. (doręczonym 30 lipca 2015 r.) organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentów uzupełniających (sprawozdań finansowych sporządzonych za ostatnie trzy lata obrotowe, oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, zeznań podatkowych PIT-36, PIT-36L, PIT-38, PIT-16A, PIT-37, PIT-28 złożonych za ostatnie trzy lata) w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Termin do złożenia wymaganych dokumentów upłynął bezskutecznie 6 sierpnia 2015 r. W związku z niewykonaniem wezwania organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania wniosek skarżącego, o czym zawiadomił skarżącego pismem z 17 sierpnia 2015 r. Dnia 18 sierpnia 2015 r. skarżący złożył kolejny wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, do którego dołączył: oświadczenie o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis, wypełniony formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, odpisy zeznań podatkowych (PIT-36) złożonych za rok 2012 i 2014, oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości. Wniósł także o przedłużenie terminu do przedstawienia zeznania podatkowego PIT-36 za 2013 r. ZUS, pismem z 25 sierpnia 2015 r. (doręczonym 28 sierpnia 2015 r.), wezwał skarżącego do przedłożenia zeznań podatkowych (PIT-36 lub PIT-36L) złożonych za 2013 r. oraz zeznań podatkowych PIT-38 za ostatnie trzy lata (jeżeli zostały złożone przez skarżącego) w terminie 14 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z 17 września 2015 r. organ zawiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na skutek upływu terminu do złożenia wymaganych dokumentów. Poinformował, że termin ten upłynął bezskutecznie 11 września 2015 r. Decyzją z 17 września 2015 r. ZUS określił skarżącemu wysokość zadłużenia z tytułu składek w kwocie 5.991,84 zł. Skarżący wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego. Podniósł zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i pozostawienie bez rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty oraz zaniechanie wydania decyzji w sprawie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu składek. Postanowieniem z 8 grudnia 2016 r., [...] Sąd Okręgowy uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy i przekazał ją zgodnie z właściwością Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Sąd wskazał, że 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu wyjaśniającym skarżący wyjaśnił, że odwołanie jest w istocie skargą na bezczynność organu w sprawie jego wniosku o rozłożenie należności na raty. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego pełnomocnik ZUS wskazał, że w sprawie z wniosku skarżącego o rozłożenie na raty należności z tytułu składek nie została wydana decyzja. Wyjaśnił, że z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącego dokumentów niemożliwym było dokonanie oceny jego możliwości płatniczych, do czego organ jest zobligowany na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.; dalej jako: u.s.u.s.). Zdaniem pełnomocnika organ wydaje decyzje w indywidulanych sprawach dotyczących m.in. umarzania należności z tytułu składek (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.). Natomiast rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy cywilnej, o czym stanowi art. 29 ust. 1a u.s.u.s. Z tego względu do postępowań dotyczących udzielenia ulgi w formie układu ratalnego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., zatem organ nie był zobowiązany do wydania decyzji. Pełnomocnik wskazał także, że 19 września 2016 r. skarżący złożył kolejny wniosek o rozłożenie należności na raty. Skarżący, pismem z 12 października 2016 r. (doręczonym 17 października 2016 r.), został wezwany do określenia rodzaju pomocy, o jaką się ubiega oraz przedłożenia dokumentów, które pozwolą na dokonanie analizy jego możliwości płatniczych w terminie 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Termin wyznaczony skarżącemu upłynął bezskutecznie 31 października 2016 r. Dnia 17 listopada 2016 r. organ powiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Sąd nie podziela stanowiska ZUS, że odmowa rozłożenia należności na raty na podstawie art. 29 u.s.u.s. nie jest decyzją administracyjną. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości aprobuje stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2011 r., II GSK 661/10 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 stycznia 2009 r., I SA/Po 1477/08 (publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 29 ust. 1a u.s.u.s. pozytywne załatwienie sprawy w przedmiocie rozłożenia należności na raty następuje w formie umowy. Jednocześnie przepisy u.s.u.s. nie określają sposobu w jakim następuje odmowa rozłożenia na raty. Mimo to należy przyjąć, iż tego rodzaju działanie, które stanowi o odmowie przyznania prawa przewidzianego ustawą może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w art. 123 u.s.u.s., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jednak zauważyć, iż decyzja odmawiająca rozłożenia na raty należności z tytułu niezapłaconych składek nie jest żadną z wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zatem nie stosuje się do niej trybu tym przepisem określonego, co oznacza, że stronie nie przysługuje od takiej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym od wskazanej decyzji będzie więc przysługiwało na zasadzie art. 83 ust. 2 u.s.u.s. odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Skoro przesądzone zostało, że odmowa udzielenia ulgi, polegająca na rozłożeniu należności na raty, zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w związku z art. 104 § 1 k.p.a., następuje w formie decyzji, to należało stwierdzić, że ZUS pozostaje bezczynny w sprawie wniosku skarżącego o rozłożenia należności na raty. Sąd nie kwestionuje stanowiska organu, że pozytywne załatwienie sprawy z wniosku dłużnika o rozłożenie należności na raty wymaga uprzedniej analizy jego możliwości płatniczych. Nie budzi też wątpliwości, że taka analiza może zostać przeprowadzona na podstawie dokumentów, które przedłoży wnioskodawca. Jednak niezałączenie do wniosku dowodów na okoliczności sytuacji materialnej wnioskodawcy nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy. Nie uzasadnia zatem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. Przepis ten stanowi, że podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli nie wskazano w nim adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych oraz jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Do pozostałych wymogów formalnych podania należą: określenia żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika – dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 i § 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o rozłożenie należności na raty był kompletny pod względem formalnym. Organ był zatem zobowiązany do nadania mu dalszego biegu. Podkreślić przy tym należy, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie określają innych wymogów, jakie winny spełniać wnioski o udzielenie ulg w spłacie należności. Reasumując, brak odpowiedzi skarżącego na wezwanie ZUS w przedmiocie przedłożenia dokumentów obrazujących jego sytuację rodzinną i finansową nie uprawniał organu do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Przedmiotowe wezwanie należy kwalifikować jako podjęcie przez organ działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Załatwienie merytoryczne sprawy wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Natomiast nieprzedłożenie przez stronę dowodów może spowodować, że organ uzna za nieudowodnione fakty i twierdzenia, na których zostało oparte żądanie zawarte we wniosku i podejmie rozstrzygnięcie na podstawie materiału dowodowego dotychczas zebranego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że skarżący do wniosku z 18 sierpnia 2015 r. przedłożył znaczną część wymaganych przez ZUS dokumentów. W niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o rozłożenie należności na raty nie zostało zakończone w żadnej z form przewidzianych przez przepisy prawa, które w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącego skutkuje zawarciem umowy a w przypadku niestwierdzenia przesłanek do zawarcia układu ratalnego, bądź też w przypadku niemożności dokonania merytorycznej oceny wniosku na skutek uchylenia się przez stronę od przedłożenia stosownych dokumentów – wydania decyzji odmownej. Wobec powyższego Sąd stwierdzając bezczynność organu w prowadzeniu postępowania na mocy art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1. i 2. wyroku. W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie bezczynność nie była wynikiem rażącego naruszenia prawa. Z tego względu Sąd orzekł jak w punkcie 3. wyroku.