I SAB/Gd 1/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Rischka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Sołtysa Sołectwa na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie niepodejmowania działań zmierzających do realizacji Uchwały nr 1 Zebrania Wiejskiego Sołectwa z dnia 19 września 2018 r. ujętej do wykonania w budżecie Gminy na 2019 r. postanawia: odrzucić skargę. Sołtys Sołectwa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie niepodejmowania działań zmierzających do realizacji Uchwały nr 1 Zebrania Wiejskiego Sołectwa z dnia 19 września 2018 r. ujętej do wykonania w budżecie Gminy na 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Stosowanie do art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Takie szczególne przepisy zawierają art. 101 i 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako "u.s.g."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1). Należy wskazać, że bezczynność organu gminy o jakiej mowa w art. 101a u.s.g. może przybrać postać niepodjęcia nakazanej czynności w ogóle albo zaniechania jej wykonania, przy czym chodzi o czynność z zakresu szeroko rozumianej administracji publicznej. Czynności o jakich mowa w art. 101a, to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktami prawa miejscowego (np. statutem gminy czy sołectwa) określającymi obowiązki organu gminy. Przy tak określonej właściwości sądu administracyjnego istotne jest przede wszystkim określenie jakiego rodzaju działania (bezczynności) organu administracji (Wójta) dotyczy skarga. Jak wskazują bowiem pkt 8 i 9 cytowanego art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny może rozpatrzyć skargę nie na każdą bezczynność organu, ale tylko na taką bezczynność, która dotyczy tych rodzajów działania organu, które zostały ściśle określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ze skargi wynika, że zdaniem Sołtysa Wójt winien podjąć czynność w postaci podjęcia działań zmierzających do realizacji uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa ujętej do wykonania w budżecie Gminy na 2019 r. Zdaniem Sądu zrealizowanie uchwały w prezentowanym w skardze zakresie nie łączy się z wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia, interpretacji podatkowej czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Pozostaje zatem jedynie do rozważenia, czy realizacja uchwały jest "inną czynnością" z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wskazano w orzecznictwie (por. np. wyrok II GSK 340/08, LEX 515352) i literaturze podlegające właściwości sądów administracyjnych akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. ww. art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. W świetle powyższego należy zwrócić uwagę, że podmiotem wnoszącym skargę nie jest osoba fizyczna, broniąca własnych praw, ale Sołtys tj. organ wykonawczy jednostki pomocniczej Gminy. Skarga jest zaś skierowana przeciwko Wójtowi tj. organowi wykonawczemu tej samej gminy. W tej sytuacji nie można przyjąć, że jakakolwiek czynność Wójta względem Sołtysa ma charakter zewnętrzny w wyżej wskazanym znaczeniu. Ponieważ wójt i sołtys działają w ramach tej samej jednostki samorządu terytorialnego to należy uznać, że istnieje pomiędzy nimi zależność organizacyjna, o której mowa w art. 5 pkt 1 p.p.s.a., będąca wynikiem przypisania każdemu z nich różnych obowiązków w ramach tej jednostki. Dokonywanie czynności polegających na udostępnieniu mienia gminnego pozostającego w gestii wójta gminy sołtysowi tej gminy tj. innemu podmiotowymi działającemu w strukturze organizacyjnej tej samej gminy jest wewnętrzną czynnością organizacyjną, będącą wynikiem istniejących zależności w strukturze gminy. Sąd wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W art. 25 § 1 p.p.s.a. zamieszczono regulacje dotyczące zdolności sądowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (§ 1). Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2). Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3). Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Analizując status sołtysa i sołectwa należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Z treści art. 5 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze m.in. sołectwa. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, a podstawą jego działania są uchwały organu uchwałodawczego – zebrania wiejskiego. Sołtys jest więc organem właściwym do reprezentowania sołectwa. Jednocześnie zauważyć należy, że jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Osobowość taką posiada tylko gmina – art 2 pkt 2 u.s.g. Jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej, jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwu prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w k.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza także możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1591/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 p.p.s.a. grup. Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że sołectwo nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje możliwości zaskarżenia bezczynności organu gminy w sytuacji, gdy obowiązujące prawo nie nakazuje podjęcia czynności objętych skargą, co ma miejsce. Z akt sprawy wyraźnie wynika, że skarżący złożył skargę działając jako sołtys sołectwa. W konsekwencji wniesienie skargi przez reprezentującego sołectwo sołtysa oznacza konieczność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Podsumowując Sąd stwierdził, że sprawa objęta skargą znajduje się poza właściwością sądu administracyjnego, ponadto skarżący nie ma zdolności prawnej, a konsekwencji, stosownie do wskazanego na wstępie art. 58 § 1 pkt 1 i 5 p.p.s.a., skargę należało odrzucić.