I SAB/Gd 11/24

Dnia 8 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Kozik Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.) Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu składek p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. M.M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie zwany Zakładem lub organem) o rozłożenie na raty wymagalnych składek z ubezpieczenia społecznego. Pismem z 27 lutego 2024 r. Zakład poinformował wnioskodawcę, że nie wyraża zgody na rozłożenie na raty należności z tytułu składek za okres od sierpnia do listopada 2023 r. W odpowiedzi M.M. złożył pismo z dnia 7 marca 2024 r., w którym wskazał, że organ załatwił sprawę bez zachowania wymaganej formy, albowiem powinien w tej sprawie wydać decyzję administracyjną. W piśmie z dnia 18 marca 2024 r. Zakład poinformował stronę, że nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska w kwestii odmowy rozłażenia na raty należności z tytułu składek. Pismem z dnia 22 marca 2024 r. M.M. złożył ponaglenie z powodu bezczynności Zakładu w zakresie wydania decyzji orzekającej o rozłożeniu bądź odmowe rozłożenia należności na raty. Odpowiadając na ponaglenie Zakład wskazał, że rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy i w tych sprawach nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 5 czerwca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęło pismo M.M. stanowiące skargę na bezczynność organu. We wskazanej skardze strona sformułowała żądanie stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania Zakładu do wydania decyzji w przedmiocie odmowy rozłożenia należności na raty, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.953,86 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie należało rozstrzygnąć, czy sprawa o rozłożenie należności składkowych na raty należy do właściwości sądów administracyjnych, ponieważ tylko w takiej sytuacji można badać bezczynność Zakładu w tym przedmiocie. Odpowiadając na tak postawione pytanie wskazać należy, że zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Wynika to z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W myśl bowiem art. 177 Konstytucji sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Zgodnie zaś z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Z przepisu art. 177 Konstytucji wynika domniemanie, że wszelkie sprawy, w tym także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli został określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej w skrócie zwanej p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia zarówno akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nadto na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przepisów ustaw Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że to sądy administracyjne a nie sądy powszechne są właściwe do rozpoznawania spraw polegających na kontroli działalności administracji publicznej. Z przepisów rangi ustawowej może jednak wynikać, że określone sprawy prowadzone na podstawie przepisów prawa administracyjnego będą należeć do właściwości sądu powszechnego. Do takich właśnie spraw zaliczane są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych a właściwość sądu powszechnego w takich sprawach wynika z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Według art. 83 ust. 1, 2, 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423) – dalej jako u.s.u.s.), Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności (...). Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę. Natomiast, według art. 83b ust. 1 i 2 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W przypadku decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu tych składek, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzje ZUS w indywidualnych sprawach co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji przysługuje bowiem odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu. Natomiast wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest enumeratywne. W tych właśnie wymienionych sprawach właściwe są sądy administracyjne. Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 u.s.u.s. wynika, że każda decyzja wydana przez Zakład w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost uregulował wyłączenie kognicji sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych. Innymi słowy, tryb odwoławczy do sądu powszechnego odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Katalog bowiem decyzji, o których mowa w tym przepisie, wydawanych przez Zakład w zakresie indywidualnych spraw jest katalogiem otwartym. Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Zaznaczyć należy, że wśród wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. spraw nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. To przesądza, że w takich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania (por. postanowienia NSA z 10 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1814/20; z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4364/17; z 23 lutego 2024 r. I GSK 157/24). Argumentów za takim stanem rzeczy dostarcza analiza kolejnych regulacji zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według art. 29 ust. 1 i ust. 1a u.s.u.s., ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Taka umowa nazywana jest układem ratalnym. Konstrukcja przepisu jest jasna i czytelna: postępowanie w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty wszczynane jest wyłącznie na wniosek dłużnika, a nie z urzędu; dłużnik wykaże swoje możliwości płatnicze, na ZUS nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy, ZUS jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę, wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy układem ratalnym. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest zastosowanie ulgi obciąża dłużnika, który wnioskuje o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty. Jeśli dłużnik wykaże, że jego możliwości płatnicze uzasadniają zastosowanie ulgi, ZUS uwzględniając stan ubezpieczeń społecznych decyduje o zawarciu umowy i ją zawiera (może), lub też takiej umowy nie zawiera, jeśli sprzeciwia się temu stan finansów ubezpieczeń społecznych. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca odwołał się do pojęcia umowy, to mają tutaj zastosowanie regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.), w tym Tytuł IV Czynności prawne. W rozumieniu art. 66 § 1 k.c., wniosek dłużnika złożony w trybie art. 29 ust. 1 u.s.u.s. jest oświadczeniem drugiej stronie woli zawarcia umowy (oferta). Zgodnie z art. 3531 k.c., strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zawarcie umowy w trybie art. 29 ust. 1a u.s.u.s. uzależnione jest od ustalenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych możliwości płatniczych dłużnika w dacie złożenia wniosku oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych, stanu aktualnego. W zależności od tych ustaleń, może dojść do zawarcia umowy, lub nie. Należy mieć na względzie, że z mocy art. 123 u.s.u.s. oraz art. 180 § 1 k.p.a., w sprawach uregulowanych ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej jednak wymienione przepisy wskazują również, że regulacje zwarte w kodeksie postępowania administracyjnego będą miały zastosowanie o ile przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych nie ustalają odmiennych zasad postępowania. Tego rodzaju wyjątek został właśnie określony w art. 29 ust. 1a u.s.u.s., który w sprawach toczących się z wniosku strony o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek lub rozłożenia należności na raty, ustala odmienny od administracyjnego tryb rozpatrywania wniosku dłużnika. Z powyższego należy wywieść wniosek, że postępowanie to z woli ustawodawcy nie jest zatem ogólnym postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Stroną w omawianym postępowaniu jest dłużnik składek, a nie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Pojęcie dłużnika składek należy powiązać z definicją płatnika składek zawartą w art. 4 pkt 2) u.s.u.s. oraz z definicją konta płatnika z art. 4 pkt 8) - konto, na którym ewidencjonowana jest kwota zobowiązań z tytułu składek oraz innych składek danego płatnika zbieranych przez Zakład, kwoty zapłaconych składek, stan rozliczeń oraz inne informacje dotyczące płatnika składek. Wniosek dłużnika składek nie wszczyna ogólnego postępowania administracyjnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie prowadzi postępowania wyjaśniającego lecz to dłużnik jest zobowiązany do przedstawiania stanu faktycznego mającego wpływ na prawo do ulgi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych załatwia sprawę formie zawarcia umowy ewentualnie poprzez odmowę jej zawarcia. Skoro ustawodawca nie wskazał wprost podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zawarcie umowy, to nie było to zaniechanie, lecz racjonalny zabieg ustawodawcy. Każda umowa zawierana jest bowiem w ramach zasady swobody umów, w tych też ramach strony nie zawierają umów. Skoro wniosek dłużnika złożony w trybie art. 29 ust. 1 u.s.u.s. jest ofertą, to pisemna informacja ZUS o nie przyjęciu tej oferty jest oświadczeniem woli o nie przyjęciu oferty (art. 60 k.c.). Sąd zwraca uwagę, że kiedy organ administracji publicznej wykonuje określone ustawą zadania publiczne, decyzje administracyjne wydaje wówczas, gdy istnieje ku temu wyraźnie wskazana ustawowa podstawa prawna w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera takiej podstawy prawnej, jeśli chodzi o odmowę zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1a u.s.u.s. Pisemna informacja ZUS o nie przyjęciu oferty zawarcia umowy jest oświadczeniem woli i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwianej w formie decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r. I GSK 776/23). Reasumując, złożenie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania możliwe jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a taka nie przysługuje w sprawach wniosków o rozłożenie na raty należności składkowych o jakich mowa w art. 29 u.s.u.s. (zob. postanowienie NSA z 23 lutego 2024 r. I GSK 157/24). Mając zatem powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że sprawa dotycząca ewentualnej bezczynności Zakładu w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną, bo nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.