I SAB/Gd 6/25

Dnia 18 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Stępień po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym skargi T.R. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za grudzień 2024 r. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę T.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za grudzień 2024 roku. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) – dalej jako p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm.) - dalej jako: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Przepisy ustaw p.u.s.a. i p.p.s.a. wskazują, że to sądy administracyjne, a nie sądy powszechne są właściwe do rozpoznawania spraw polegających na kontroli działalności administracji publicznej. Z przepisów rangi ustawowej może jednak wynikać, że określone sprawy prowadzone na podstawie przepisów prawa administracyjnego będą należeć do właściwości sądu powszechnego. Do takich właśnie spraw zaliczane są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych a właściwość sądu powszechnego w takich sprawach wynika z przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1230 z późn. zm.) – dalej w skrócie zwanej u.s.u.s. oraz przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. 1085 z późn. zm.; dalej: k.p.c.). Z uregulowań zawartych w u.s.u.s. wynika bowiem, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., ZUS przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.) i ZUS wydaje decyzje w sprawach indywidualnych (art. 83 ust. 1 u.s.u.s.). Tak więc mimo tego, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego, to stosownie do art. 83 ust. 2 u.s.u.s., od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. W przepisie tym został unormowany tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw. Wyjątki w tej materii zostały natomiast wskazane w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wskazać należy, że wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest enumeratywne. W tych właśnie wymienionych sprawach właściwe są sądy administracyjne. Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 u.s.u.s wynika, że każda decyzja wydana przez Zakład w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost uregulował wyłączenie kognicji sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych. Innymi słowy, tryb odwoławczy do sądu powszechnego odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Katalog bowiem decyzji, o których mowa w tym przepisie, wydawanych przez Zakład w zakresie indywidualnych spraw jest katalogiem otwartym. Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 usus zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Zaznaczyć należy, że wśród spraw wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., nie ma spraw wymienionych w art. 17a u.s.u.s. tj. dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacania własnych składek płatnika prowadzącego działalność gospodarczą, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Kognicja sądu administracyjnego do rozpatrywania tego rodzaju spraw nie wynika również z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1773, z późn. zm.). Wymienionym Rozporządzeniem przekazano wprawdzie do rozpoznania wojewódzkim sądom administracyjnym sprawy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, ale dotyczy to regulacji o jakiej mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 340). Powyższe przesądza, że w sprawach o jakich mowa w art. 17a u.s.u.s. sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania. W konsekwencji uznać należy, że skoro niedopuszczalnym jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydane w przedmiocie zwolnienia płatnika prowadzącego działalność gospodarczą z obowiązku opłacania składek na jego własne ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe (art. 17a u.s.u.s.), to tym samym za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu w tym zakresie. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1119/10, dostępne w CBOSA, mimo, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidują, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w sprawach indywidualnych, nie oznacza to, że sprawa traci swój charakter ubezpieczeniowy i staje się sprawą z zakresu administracji publicznej, zwłaszcza, że art. 83 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie przewiduje tryb odwoławczy, jednak jako właściwy wskazuje sąd powszechny, a nie administracyjny. Bezczynność Zakładu jest zagrożona odwołaniem, ale również do sądu powszechnego, a nie administracyjnego jak stanowi ust. 3 tego artykułu. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność ZUS w rozpoznaniu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.