I SAB/Gd 7/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania pomocy w ramach rekompensaty społeczno - gospodarczej w celu zarządzania krajową flotą rybacką oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 27 października 2009 r. M. G. złożył w Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "ARiMR") wniosek o dofinansowanie w ramach środka 1.5. Rekompensaty społeczno – gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką. Pismem z dnia 18 grudnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", wezwał M. G. do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez określenie zakresu żądania, którego dotyczy wniosek. W piśmie tym zawarto pouczenie, że niedokonanie ww. uzupełnień lub poprawek w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Powyższe wezwanie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 21 grudnia 2009 r. Pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. M. G. poinformował organ administracji, że po zakończeniu leczenia uzupełni brakujące załączniki. Do pisma załączył zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że z powodu zapalenia oskrzeli konieczne jest leżenie do 8 stycznia 2010 r. Natomiast w dniu 14 stycznia 2010 r. wnioskodawca przesłał do organu administracji zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że z uwagi na rozpoznane zapalenie płuc jest on niezdolny do pracy z zaleceniem leżenia w okresie od 8 do 22 stycznia 2010 r. Pismem z dnia 26 stycznia 2010 r. M. G. zwrócił się do organu administracji o przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 27 października 2009 r., wskazując na swoją chorobę. Pismem z dnia 31 marca 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował wnioskodawcę, że w związku z nie usunięciem braków formalnych wniosku w wymaganym terminie wniosek ten pozostawia się bez rozpoznania. Pismem z dnia 6 maja 2010 r. M. G. skierował do Prezesa ARiMR w Warszawie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, który postanowieniem z dnia 16 czerwca 2010 r. uznał je za nieuzasadnione. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR M. G., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokat [...], wniósł o zobowiązanie organu administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 27 października 2009 r. o dofinansowanie, w wyznaczonym przez Sąd terminie. Stosownie do powyższego strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniosku wniesionego przez skarżącego w dniu 27 października 2009 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Fundusz Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.) w zw. z przepisami rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840 ze zm.), poprzez nieprawidłowe uznanie przez organ, iż wniosek ten jest niekompletny; 2. naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez: - pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania, mimo prawidłowego wypełnienia tego wniosku, - przyjęcie, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych w terminie, mimo że skarżący braki te uzupełnił, - brak podjęcia czynności wyjaśniających w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 27 października 2009 r. oraz brak wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu z dnia 29 grudnia 2009 r., w tym brak pouczenia o sposobie złożenia takiego wniosku. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania wskazując m.in., że w dacie otrzymania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o dofinansowanie skarżący wrócił z Korei Południowej, chorował i nie miał możliwości wykonania czynności, których od niego żądano w tym wezwaniu. Podano, że pracownik ARiMR prowadzący sprawę poradził skarżącemu, aby złożył pismo informujące o przyczynach nieuzupełnienia braków w terminie, co też skarżący uczynił w dniu 29 grudnia 2009 r. Wskazano, że po zakończeniu leczenia skarżący w dniu 26 stycznia 2010 r. udał się do oddziału ARiMR w celu uzupełnienia braków wniosku o dofinansowanie, gdzie prowadzący sprawę skarżącego podyktował mu treść pisma zawierającego wniosek o przedłużenie terminu do uzupełniania braków. W tym samym dniu pracownik oddziału ARiMR pomógł skarżącemu uzupełnić wszystkie braki wniosku, sprawdził go pod względem formalnym i poinformował, że uzupełniony wniosek należy (podobnie jak pismo zawierające prośbę o przedłużenie terminu) zostawić w biurze podawczym ARiMR, co też uczyniono. Strona skarżąca podkreśliła, że zajmujący się sprawą pracownik ARiMR w żaden sposób nie sygnalizował, że skarżący stracił termin do uzupełnienia braków wniosku o dofinansowanie. Wręcz przeciwnie, dano podstawy by sądzić, że sprawie nadano dalszy bieg, o czym mogło świadczyć chociażby pismo z dnia 27 stycznia 2010 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie. Następnie wskazano, że tuż przed Wielkanocą skarżący otrzymał pismo z dnia 31 marca 2010 r. informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Przyznano, że w piśmie tym zawarto informację, iż przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu po wyczerpaniu trybu zażalenia określonego w art. 37 § 1 k.p.a., ale pouczenie to nie było dla skarżącego wystarczająco jasne. Przede wszystkim nie dość precyzyjnie pouczono o trybie wniesienia zażalenia, a nadto wskazano, że skarga przysługuje z jednej strony na "niniejsze pismo", a z drugiej na "bezczynność organu". Zdaniem skarżącego dopełnił on wszelkich prawem przewidzianych formalności koniecznych do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o dofinansowanie, zaś organ rozpatrujący sprawę wadliwie ocenił ten wniosek jako niekompletny. Tym samym – zdaniem strony skarżącej – organ pozostaje w bezczynności poprzez niewykonanie dyspozycji przepisu § 40 ww. rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2009 r. W ocenie strony skarżącej opisany przebieg całego postępowania obligował organ do podjęcia czynności wyjaśniających, albowiem pisma skarżącego z 29 grudnia 2009 r. i 26 stycznia 2010 r. (sporządzone wg wskazówek pracownika prowadzącego sprawę) stanowiły de facto wnioski o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dofinansowanie. Zaakcentowano, że do pism tych załączono dokumentację lekarską, z której wynikało, iż stan zdrowia nie pozwalał mu na dopełnienie żądanych czynności. Podkreślono, że tego samego dnia, w którym skarżący złożył pismo zawierające prośbę o "przedłużenie terminu", uzupełnił on również wniosek z dnia 27 października 2009 r. Warunek jednoczesności obu czynności (art. 58 § 2 zd. drugie k.p.a.) został więc spełniony. Zdaniem strony skarżącej termin 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu również został zachowany, gdyż leczenie M. G. zostało zakończone w dniu 22 stycznia 2010 r., zatem termin złożenia wniosku o przywrócenie terminu i dokonania jednocześnie czynności upływał w dniu 29 stycznia 2010 r. Skarżący podkreślił, że jego pismo z dnia 29 grudnia 2009 r. organ winien był potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu, a następnie wezwać do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jednoczesne dokonanie czynności, której w terminie nie dokonał. Zarzucono, że organ w ogóle nie odniósł się do pisma z dnia 29 grudnia 2009 r., a kolejne działania które podjął to przyjęcie w dniu 26 stycznia 2010 r. wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków oraz uzupełnienie braków wniosku z dnia 27 października 2009 r. Zdaniem strony skarżącej takie postępowanie organu doprowadziło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 9 i 8 k.p.a. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a" – stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Organ administracyjny trafnie stwierdził, że strona skarżąca została skutecznie wezwana do usunięcia, w terminie 7 dni, braków formalnych wniosku o dofinansowanie w ramach środka 1.5 Rekompensaty społeczno – gospodarczej w celu zarządzania krajową flotą rybacką (nieprawidłowe wypełnienie pól wniosku) w dniu 21 grudnia 2009 r. Usunięcie braków nastąpiło w dniu 27 stycznia 2010 r., co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Tym samym żądanie skarżącego, aby sąd zobowiązał organ administracyjny do rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, było bezpodstawne. Zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia zasad postępowania zawartych w przepisach art. 7–9 k.p.a. Strona skarżąca upatruje uchybienia tym przepisom w braku podjęcia czynności wyjaśniających w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dofinansowanie oraz brak wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu z dnia 29 grudnia 2009 r., w tym w braku pouczenia o sposobie złożenia takiego wniosku. Na wstępie tych rozważań należy wskazać, że zasady ogólne, takie jak zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględnienia słusznego interesu obywatela, zasada pogłębiana zaufania obywateli do organów i udzielania informacji faktycznej i prawnej, są zasadami postępowania administracyjnego. Tymczasem, jak zauważa strona skarżąca, w niniejszym przypadku nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, albowiem organ pozostawił wniosek o dofinansowanie bez rozpatrzenia. Jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, 2004, s. 359 i podana tam literatura) oraz w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 993/06, LEX nr 355265) przyjęcie, że braki co do wymagań formalnych, nie usunięte, powodują bezskuteczność podania oznacza, iż nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania. Zasadnicza argumentacja skargi sprowadza się do zarzucenia organowi administracyjnemu, że nie podjął wymaganych działań dla nadania biegu dwóm pismom (z 29 grudnia 2009 r. i 26 stycznia 2010 r.) stanowiącym w istocie wnioski o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o dofinansowanie. W ocenie strony skarżącej z art. 9 k.p.a. wynikał obowiązek poinformowania strony o warunkach formalnych, jakim musi odpowiadać wniosek o przywrócenie terminu. W ocenie tutejszego Sądu takie stanowisko nie było uprawnione. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I Komentarz do art. 9, LEX 2007 i powołane tam orzecznictwo oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2009, komentarz do art. 9) przyjmuje się, że granice czasowe realizacji obowiązku z art. 9 k.p.a. wyznaczone są granicami postępowania administracyjnego, a – jak wyżej wskazano – w niniejszej sprawie do wszczęcia postępowania nie doszło. W wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r. (sygn. akt I OSK 284/07, LEX nr 417737) Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadne uznał stanowisko, że w sytuacji uchybienia terminu do wniesienia odwołania na organie administracji prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek informowania strony o możliwości złożenia, uregulowanego w art. 58 k.p.a. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a zaniechanie tego obowiązku uniemożliwia wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. W k.p.a. brak bowiem przepisu, który nakładałby na organ administracji obowiązek informowania stron o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione z jego uchybieniem. A. Wróbel ([w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks...) i A. Matan ([w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks ...) wskazują, że zainteresowany powinien jednocześnie z wniesieniem żądania o przywrócenie terminu dopełnić czynność, dla której określony był termin. W przypadku zatem, gdy strona wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, powinna jednocześnie wnieść odwołanie. W przypadku gdy do organu właściwego wpłynie jedynie wniosek o przywrócenie terminu, organ ten może odmówić przywrócenia tego terminu, jeżeli do dnia doręczenia żądania organowi nie dopełniono czynności, dla której ustanowiono termin. Podobnie w wyrokach z dnia 17 października 1997 r. (sygn. akt III SA 681/96, Lex Polonica nr 338266) i z dnia 6 marca 1998 r. (sygn. akt III SA 765/97, LEX nr 44766) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żaden przepis prawa nie nakłada na organy obowiązku udzielania stronom pouczenia o możliwości przywrócenia terminu. Należy wskazać, że pismo skarżącego z dnia 29 grudnia 2009 r. stanowiło jedynie informację o treści "po zakończeniu leczenia uzupełnię brakujące załączniki", a nie jakikolwiek wniosek czy prośbę o określoną reakcję ze strony organu. Ponadto, jeżeli – jak chce strona skarżąca – miałoby to stanowić wniosek o przywrócenie terminu, to nie mógłby on wywołać skutku, z uwagi na brak dopełnienia czynności, dla której określony był termin. W wyroku z dnia 14 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 762/06, LEX nr 347861) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia "jednoczesności" dopełnienia czynności, dla której dokonania termin został przez stronę uchybiony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zgodnie z unormowaniem art. 58 § 2 k.p.a., podlega ocenie co do tego, czy strona ma obowiązek złożyć odrębny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i wraz z tym wnioskiem np. złożyć odwołanie, dla wniesienia którego termin ustawowy został przez stronę uchybiony, czy też strona ma możliwość dokonania czynności, jak np. wniesienia odwołania i w jego treści może zawrzeć (zamieścić) wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tej czynności, czy też wreszcie, strona może złożyć wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i w treści tego wniosku zawrzeć (zamieścić) również treść odpowiadającą czynności, dla której określony był termin, a więc np. wzmiankę o tym, że jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co należy rozumieć jako dokonanie czynności polegającej na wniesieniu odwołania. Każda z przedstawionych wyżej form zachowania się strony, odpowiada wymogowi "jednoczesnego" złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i dokonania czynności, dla której termin został uchybiony, a więc powinna być oceniona jako odpowiadająca wymogom art. 58 § 2 k.p.a. Jeżeli zachodzą wątpliwości co do tego, czy faktycznie wolą strony jest spowodowanie, aby sprawa została rozpoznana w postępowaniu odwoławczym przez organ drugiej instancji, konieczne jest skorzystanie z instytucji art. 9 k.p.a., a więc porozumienie się ze stroną aby jednoznacznie określiła swoją wolę. Wbrew stanowisku strony skarżącej także w dniu sporządzania i złożenia pisma z dnia 26 stycznia 2010 r. o przedłużenie terminu nie został dopełniony obowiązek z art. 58 § 2 k.p.a. W aktach znajduje się bowiem uzupełniony wniosek o dotację podpisany z datą własnoręczną "27 stycznia 2010 r.". Zresztą, skoro skarżący był w siedzibie organu w dniu 29 grudnia 2009 r., to mógł uzupełnić wniosek o dofinansowanie. Zatem nie może ulegać wątpliwości, że gdyby pismo z dnia 26 stycznia 2010 r. traktować jako wniosek o przywrócenie terminu, to nie mógłby on zostać uwzględniony, albowiem strona uchybiłaby 7 dniowemu terminowi do złożenia prośby, liczonemu od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W związku z powyższym nie można w ocenie Sądu skutecznie zarzucić bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o dofinansowanie. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]