II SA/Gd 1/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga T. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2016 r., nr [...] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 8 lipca 2016 r. T. J. – współwłaściciel nieruchomości położonej w G. przy ul. D., powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonaniu na sąsiedniej nieruchomości (przez sąsiada lub za jego zgodą) robót budowlanych polegających na rozbudowie ciągu pieszego – schodów i antresoli z naruszeniem przepisów prawa i z naruszeniem granic działek, domagając się wydania - na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., nr 290 ze zm.) – w skrócie jako "Prawo budowlane", postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem i usunięcia naruszenia granic. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - pismem z dnia 29 września 2016 r. - poinformował T. J., że nie znajduje obecnie podstaw do podjęcia dalszych działań w trybie nadzoru budowlanego. Jak wyjaśnił, w sprawie wykonywania na przełomie czerwca i lipca 2016 r. wskazywanych przez niego robót budowlanych organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W jego toku organ uzyskał wypis i wyrys z ewidencji gruntów i budynków, w celu ustalenia lokalizacji schodów, których dotyczyły roboty budowlane, a także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ustalonej lokalizacji. Następnie, w dniu 27 września 2016 r., organ przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że: wykonano remont istniejących schodów zewnętrznych prowadzących do budynku przy ul. D. w G., polegający na wykonaniu wierzchniej warstwy ścieralnej schodów i spocznika oraz montażu nowych barierek; schody i spocznik obłożono płytkami elewacyjnymi mocowanymi do stelażu; organ nie stwierdził, aby schody w wyniku przeprowadzonego na przełomie czerwca i lipca 2016 r. remontu zostały w jakikolwiek sposób rozbudowane. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że wykonane prace polegały na remoncie, tj. wykonaniu wierzchniej warstwy ścieralnej schodów i spocznika oraz montażu nowych barierek, a także obłożeniu schodów płytkami elewacyjnymi mocowanymi do stelażu i stanowiły prace remontowe istniejących schodów, na których wykonanie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę jak też dokonanie zgłoszenia. Odnosząc się do kwestii wystawania przedmiotowych schodów poza linię pozostałej zabudowy organ poinformował, że dla przedmiotowej lokalizacji, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, istnieje obowiązująca linia zabudowy, zdefiniowana jako maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy, na której musi być usytuowane przynajmniej 80% powierzchni elewacji budynku oraz określonych w ustaleniach planu budowli, przy czym za maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy rozumie się linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz - określonych w ustaleniach planu - budowli. Linia ta nie dotyczy m.in. schodów zewnętrznych, o ile ustalenia planu nie stanowią inaczej. Objęte postępowaniem wyjaśniającym schody nie naruszają zatem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w przypadku naruszenia prawa własności kwestia zawłaszczenia części nieruchomości wspólnej nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego i wszelkie sprawy z tego zakresu należy rozstrzygać z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Pismem z dnia 24 października 2016 r. T. J. wniósł zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności robót budowlanych, domagając się jego zmiany lub uchylenia i podnosząc, że wydane zostało ono z naruszeniem: - art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie jako "k.p.a.", poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy przebudowa schodów zewnętrznych wymagała zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego; - art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię polegającą na zaniechaniu wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i sporządzeniu pisemnej odpowiedzi bez pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, co doprowadziło do naruszenia zasady legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz zaniechaniu podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawcy; - art. 35 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez rozpoznaniu wniosku T. J. z dnia 8 lipca 2016 r. z uchybieniem terminów ustawowych wynikających z k.p.a.; - art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości bez zawiadomienia wnioskodawcy o terminie przeprowadzenia czynności, co uniemożliwiło mu składanie uwag i oświadczeń do protokołu i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W uzasadnienie skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie pismo organu I instancji z dnia 29 września 2016 roku, którym organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, stanowi - ze względu na jego treść - postanowienie, na które przysługuje mu zażalenie zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a. Pismo to zawiera bowiem wszystkie elementy postanowienia określone przepisami k.p.a. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 10 listopada 2016 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia 24 października 2016 r. na (cytat): "postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29.09.2016 r.". Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść art. 104 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a., a następnie stwierdził, organ I instancji udzielił skarżącemu pismem z dnia 29 września 2016 r. wyjaśnień w związku ze skierowanym do organu pismem skarżącego z 8 lipca 2016 roku. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał więc postanowienia, a co za tym idzie, zażalenie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia w całości postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2016 r., jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 29 września 2016 r., podnosząc, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem: - art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2016 r. ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia; - art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu pisma organu I instancji z dnia 29 września 2016 r. za wyjaśnienia w sprawie, podczas gdy zawierało ono wszystkie elementy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2016 r. wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten został zastosowany w związku z art. 144 k.p.a., stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11. Działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną a jest np. aktem prawa miejscowego, czy też czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno – techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu błędnie uznał, że w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia a tym samym, że zachodzi niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez T. J. pismem z dnia 24 października 2016 r. z przyczyn o charakterze przedmiotowym. T. J. wniósł zażalenie na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2016 r., wskazując, że w jego ocenie pismo to stanowi postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przedmiotowe pismo stanowiło reakcję organu I instancji na złożone przez T. J. zawiadomienie z dnia 8 lipca 2016 r. o wykonaniu na sąsiedniej nieruchomości robót budowlanych, stanowiących w jego ocenie rozbudowę ciągu pieszego wykonaną z naruszeniem przepisów prawa i z naruszeniem granic działek, w którym skarżący zawarł także żądanie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem i usunięcia naruszenia granic. Pismo skarżącego z dnia 8 lipca 2016 r. stanowiło zatem wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanej w nim sprawie. Niewątpliwie bowiem, jak wskazuje na to treść art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym zauważyć należy, że organ, do którego żądanie takie zostało wniesione, uznając, jak w niniejszej sprawie, że postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie nie może być wszczęte - powinien wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem jednoznacznie, że w przypadkach gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powszechnie przyjmuje się, iż o charakterze pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 226/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na okoliczność tą zwrócił uwagę już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985 r. (sygn. akt II Cr 320/85, OSNCP z 1986 r., nr 10, poz. 158; NP z 1987 r., nr 6, z glosą W. Tarasa) podkreślając, że pisma organów administracji publicznej kierowane do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych, powinny być oceniane pod kątem ich treści, a nie nazwy. O rodzaju aktu decyduje zatem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma. W piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2016 r. organ stwierdził zaś wyraźnie, że nie znajduje podstaw do podjęcia działań w trybie nadzoru budowlanego. Odmówił zatem prowadzenia postępowania we wnioskowanej przez skarżącego sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych, a zatem w sprawie niewątpliwie pozostającej w jego właściwości. Dlatego też, w ocenie Sądu, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2016 r. należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Wynika bowiem z niego, że po dokonaniu pewnych czynności kontrolnych organ nie znalazł podstaw aby wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wskazywanych przez skarżącego robót budowlanych, a taką konstatację organ mógł poczynić tylko w tej formie. Należy dodać, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący w zażaleniu, a co pominął całkowicie w swoich rozważaniach organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, że pismo organu I instancji z dnia 29 września 2016 r. zawiera wszystkie istotne elementu postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Pismo to zawiera bowiem: oznaczenie organu administracji publicznej (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego), datę jego wydania (29 września 2016 r.), oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu (skarżący), powołanie podstawy prawnej (organ wskazuje przepisy art. 3 pkt 7 i 8, art. 28 – 31 oraz art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego), rozstrzygnięcie (odmowa podjęcia działań w trybie nadzoru budowlanego, czyli odmowa prowadzenia postępowania administracyjnego), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (podpisał się pod nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego inż. W. W.) /vide art. 124 § 1 k.p.a./. Zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu /vide art. 124 § 2 k.p.a./. Jedyne czego brakuje, to pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jednak ten brak nie przesądza w żaden sposób o jego kwalifikacji. Zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalne. Przepis art. 61a § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Tym samym, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega weryfikacji w toku instancji a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz 124 § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna kwalifikacja pisma organu I instancji z dnia 29 września 2016 roku jedynie jako pisma informacyjnego, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, doprowadziła bowiem do błędnego uznania, iż w tej sprawie zażalenie skarżącemu nie przysługuje a to z kolei spowodowało niezgodne z treścią art. 61a § 2 k.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego zażalenia a zatem niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", zaskarżone postanowienie uchylił. O kosztach postępowania w postaci wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wbrew żądaniom zawartym w skardze, Sąd nie skontrolował w niniejszym postępowaniu zgodności z prawem postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu art. 135 p.p.s.a. nie znajduje bowiem zastosowania w sprawie, w której aktem zaskarżonym jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Postanowienie tego typu nie rozstrzyga o prawidłowości postanowienia objętego zażaleniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia. Ocena zatem prawidłowości zaskarżonego postanowienia przez Sąd ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przez organ II instancji przepisów dotyczących podstaw stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Z tych względów Sąd uznał, że postanowienie organu I instancji - poprzedzające zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w ww. przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02 wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP z 2007 r., nr 3, poz. 25). Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.