II SA/Gd 1003/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 października 2025 r. nr SKO.450.192.2025 w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 października 2025 r. nr SKO.450.192.2025, którą uchylono decyzję Wójta Gminy Przechlewo z dnia 14 sierpnia 2025 r. nr RRP.PP.6730.60.2025.BW w przedmiocie warunków zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 19 maja 2025 r. do Wójta Gminy Przechlewo wpłynęło osiem wniosków R. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi na terenie części działki nr [...] w miejscowości N., obręb P., gm. P. Inwestor zaznaczył w każdym ze swych wniosków, iż planuje zlokalizować każdy z wnioskowanych ośmiu domów na ściśle określonej części działki nr [...] wskazanej na załączniku graficznym do każdego wniosku. Po rozpatrzeniu powyższych wniosków Wójt Gminy Przechlewo wydał w dniu 14 sierpnia 2025 r. osiem decyzji o kolejnych numerach: RRP.PP.6730.73.2025.BW, RRP.PP.6730.64.2025.BW, RRP.PP.6730.63.2025.BW, RRP.PP.6730.62.2025.BW, RRP.PP.6730.61.2025.BW, RRP.PP.6730.60.2025.BW, RRP.PP.6730.58.2025.BW, RRP.PP.6730.59.2025.BW, odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla każdego z wnioskowanych budynków z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p.". W uzasadnieniu decyzji nr RRP.PP.6730.60.2025.BW wskazano, że teren inwestycji obejmuje część działki nr [...], a Wnioskodawca wskazał, iż wjazd na wnioskowany teren będzie odbywał się pośrednio z drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]), poprzez projektowaną drogę wewnętrzną na części działki nr [...]. W obszarze analizowanym wyznaczonym jako trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji oznaczonego przez wnioskodawcę na załączniku graficznym, wynoszącego 20 m, znalazły się tereny leśne Ls, nieużytki N oraz zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy Bp. W obszarze analizowanym nie występuje jednak jakakolwiek zabudowa, w tym o funkcji tożsamej z wnioskowaną, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, mogące stanowić podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji dla wnioskowanej zabudowy. Najbliższe budynki mieszkalne jednorodzinne znajdują się poza obszarem analizowanym, w odległości ok. 278 m w linii prostej od granic wnioskowanego terenu. Jednocześnie przedmiotowa sprawa nie stanowi przypadku szczególnego, uzasadniającego poszukiwanie dobrego sąsiedztwa poza granicami obszaru analizowanego. Ze względu na niespełnienie warunku kontynuacji funkcji (zasady dobrego sąsiedztwa) realizacja wnioskowanej inwestycji nie jest możliwa. W odwołaniu od powyższej decyzji Wnioskodawca zarzucił: naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako: "k.p.a.", wskazując, że organ wyznaczył jedynie trzydniowy termin na zapoznanie się z aktami, co uniemożliwiło stronie realne skorzystanie z prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Stanowi to istotne naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu; błędne wyznaczenie obszaru analizowanego - w ocenie odwołującego się organ zawęził ów obszar wyłącznie do trzykrotności frontu wydzielonej działki, eliminując w ten sposób istniejącą zabudowę, tymczasem orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość poszerzenia minimalnych granic obszaru analizowanego; sprzeczność z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy dla tej samej działki dopuszczającą na tej działce budowę 10 budynków mieszkaniowych jednorodzinnych; naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazując, że w odległości ok. 250 m od działki znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, dostępne z tej samej drogi publicznej, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej zabudowy; naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji, bowiem obywatel nie może być w gorszej sytuacji dlatego, że zamiast jednej zbiorczej decyzji o warunkach zabudowy złożył kilka odrębnych wniosków na mniejsze działki. Decyzją z 15 października 2025 r. nr SKO.450.187.2025, SKO.450.188.2025, SKO.450.189.2025, SKO.450.190.2025, SKO.450.191.2025, SKO.450.192.2025, SKO.450.193.2025, SKO.450.194.2025, Kolegium uchyliło decyzje organu I instancji z 14 sierpnia 2025 r. o kolejnych numerach RRP.PP.6730.73.2025.BW, RRP.PP.6730.64.2025.BW, RRP.PP.6730.63.2025.BW, RRP.PP.6730.62.2025.BW, RRP.PP.6730.61.2025.BW, RRP.PP.6730.60.2025.BW, RRP.PP.6730.58.2G2S.BW, RRP.PP.6730.59.2025.BW, i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że co do zasady organ jest związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie może oznaczać bezrefleksyjnego orzekania zgodnie z życzeniem wnioskodawcy. Organ bowiem w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także przepisy aktów wykonawczych w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Konieczne jest więc ustalenie, jakie jest w istocie prawdziwe zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy i mnogość wniosków nie powinna przesłaniać istoty tego zamierzenia. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podzielono inwestycję na budowę poszczególnych domów, dokonując tym samym zmiany rzeczywistych parametrów planowanej na terenie działki inwestycyjnej zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego, niezbędne jest dokonanie oceny możliwości realizacji tej inwestycji na danym terenie, dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego teren całej inwestycji, a nie tylko poszczególnych jego etapów, bowiem w rzeczywistości na tym terenie planowane było powstanie kompleksu budynków, a nie - jak wynikać by miało z wniosku Inwestora - jeden budynek mieszkalny. W istocie więc został złożony jeden wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania tej samej nieruchomości nr [...] takimi samymi budynkami. Proponowana przez stronę koncepcja zagospodarowania terenu dowodzi, że ma to być budowa osiedla domów mieszkalnych jednorodzinnych, a rozmiar planowanej inwestycji wpłynie na ład przestrzenny. Ponadto Inwestor objął swym zamierzeniem nie tylko działkę [...], ale i sąsiednią działkę nr [...]. W tym kontekście konieczne jest więc zweryfikowanie, jaki jest ostatecznie właściwy i pełny zamiar inwestycyjny Inwestora. Weryfikacja taka jest niezbędna też ze względu na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.). Kolegium rozważyło także, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki dopuszczające ustalenie warunków zabudowy dla części działki uznając, że takie przesłanki nie zachodzą. Dodatkowo, zdaniem Kolegium, w sprawie nie zostało wykazane spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ I instancji uwzględnił wniosek inwestora co do zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z indywidualnego ujęcia (studni), jednak w tym zakresie poprzestał tylko na samym zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie. Jednak inwestor nie załączył do wniosku żadnych dokumentów odnośnie wykazania, że projektowana studnia jest wystarczająca, tzn. że zapewni możliwość dostarczenia odpowiedniej ilości wody dla inwestycji w postaci budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z własnym ujęciem wody mając na uwadze istniejące warunki hydrogeologiczne, głębokość warstwy wodonośnej, jej wydajność oraz jakość zalegającej tam wody. Nie w każdym bowiem miejscu warunki hydrogeologiczne pozwalają na wykonanie studni jako jedynego ujęcia wody. Nie wiadomo też, czy Inwestor planuje budowę jednej studni dla całego osiedla, czy też po jednej studni dla każdego z ośmiu domów. Natomiast studnia głębinowa nie jest wyłączona spod obowiązku wykazania, że planowane zaopatrzenie inwestycji w wodę jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt będzie zobowiązany wydać jedną decyzję dotycząca niepodzielnie wszystkich wniosków inwestora przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwag. W szczególności organ I instancji winien potraktować zamierzenie inwestycyjne inwestora jako całość. Powyższe skutkować będzie koniecznością przeprowadzenia nowej i prawidłowej analizy urbanistycznej przy uwzględnieniu całej zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego. Konieczne będzie również poczynienie ustaleń w zakresie zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę ze studni. Końcowo, odnosząc się do zarzutu wydania decyzji po wyznaczeniu jedynie 3-dniowego terminu na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, Kolegium stwierdziło, że skarżący miał wiedzę i możliwość zapoznania się z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, przedstawienia własnych argumentów i wniosków w sprawie. Jakkolwiek zakreślony przez organ I instancji termin 3 dni był wyjątkowo krótki, to jednak przepis art. 10 k.p.a. nie wskazuje żadnego terminu. Natomiast zgodnie z orzecznictwem zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W sprzeciwie od powyższej decyzji R.K. zarzucił: naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy, ocenę wybiórczą i dowolną. Kolegium oparło rozstrzygnięcie na założeniach sprzecznych z faktami i materiałem dowodowym: błędnie uznało, że osiem złożonych wniosków stanowi jedno zamierzenie inwestycyjne, pominięto fakt, że każdy wniosek dotyczył innej części działki [...], miał oddzielny załącznik graficzny, a budynki były rozlokowane w sposób zgodny z przepisami, c) nie przeprowadzono indywidualnej analizy żadnego z ośmiu wniosków, mimo że przepisy wymagają rozpoznania każdego z nich osobno. Organ zastąpił ocenę prawną własnymi przypuszczeniami, co narusza zasadę prawdy obiektywnej. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego. Organ I instancji, a następnie Kolegium: a) niewłaściwie zawęziły obszar analizowany do trzykrotności frontu działki, b) pominęły istniejącą zabudowę jednorodzinną w sąsiedztwie, c) nie zastosowały § 3 rozporządzenia w sprawie analiz urbanistycznych. Obszar analizowany został więc zaniżony, co wypaczyło porównanie funkcji i parametrów zabudowy. naruszenie art. 8 k.p.a., pominięcie wcześniejszej prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...]. Dla tej samej nieruchomości istnieje decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z zachowaniem wymaganych odległości od lasu, lecz Kolegium fakt ten całkowicie zignorowało, mimo że: a) decyzja ta potwierdza możliwość zabudowy działki, b) organ powinien zachować spójność i ciągłość orzekania, c) zakaz dowolności wymaga respektowania wcześniejszych rozstrzygnięć dotyczących tego samego terenu. naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie strony możliwości realnego zapoznania się z aktami. Organ wyznaczył jedynie 3 dni na zapoznanie się z aktami ośmiu odrębnych postępowań, co: a) jest terminem iluzorycznym, b) nie znajduje podstawy w przepisach, c) narusza prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. WSA wielokrotnie podkreślał, że termin tak nie może być uznany za wystarczający. 5) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez błędną ocenę zapewnienia zaopatrzenia w wodę i stwierdzenie, że nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy z uwagi na "niepewność" co do wykonania studni, tymczasem: wystarczy zapewnienie inwestora a nie gotowa studnia. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wystarcza istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu. Projektowane uzbrojenie oznacza zamiar przyszłego wykonania studni lub podłączenia do sieci; b) w orzecznictwie NSA ugruntowano, że wystarczy uprawdopodobnienie; dokumenty hydrogeologiczne sporządza się dopiero na etapie pozwolenia na budowę, co wynika z: art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - dopiero projekt budowlany określa sposób zaopatrzenia w wodę, art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - szczegóły techniczne i parametry ujęcia wody są elementem projektu, przepisy te wykluczają obowiązek przedstawiania dokumentów na etapie warunków zabudowy. Kolegium wymagało więc dokumentów, których ustawa nie wymaga, a które powstają dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2025 poz. 1691) - dalej jako k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na sprawdzeniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem sąd w takim przypadku jedynie ustala, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2020 r. sygn. I GSK 1170/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Ponadto, na mocy obowiązującego od 2025 r. art. 139a k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 138 § 2 i 2a, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji jest obowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy oraz jest związany wytycznymi tego organu określonymi w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, chyba że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisy prawa, na podstawie których organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę, uległy zmianie. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygając niniejszą sprawę w powyżej określonych ramach Sąd doszedł do przekonania, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku niezasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w tym przepisie. Powodem, dla którego organ odwoławczy zdecydował się rozpatrzyć osiem odwołań od ośmiu decyzji i wydać jedną decyzję kasacyjną (o ośmiu numerach) było arbitralne uznanie przez Kolegium, że rzeczywistym zamiarem Wnioskodawcy jest uzyskanie warunków zabudowy dla osiedla składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (tj. jedna inwestycja na działce nr [...]), a nie uzyskanie ośmiu decyzji ustalających warunki zabudowy dla ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, każdego usytuowanego na innej części działki nr [...] (tj. osiem odrębnych inwestycji). Organ odwoławczy wskazał, że co prawda ustalając warunki zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora, ale zasada ta nie może skutkować bezrefleksyjnym orzekaniem zgodnie z życzeniem wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który (co obszernie wyjaśniono powyżej) ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji naruszenia przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przede wszystkim należy podkreślić, że w świetle art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalanie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że organ orzekający w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wskazanym we wniosku rodzajem inwestycji oraz jej lokalizacją, tj. określonym we wniosku terenem, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Natomiast w kwestii ustalenia poszczególnych parametrów urbanistyczno-architektonicznych związanie wnioskiem inwestora nie ma charakteru bezwzględnego (zob. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2810/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy przyjąć, że w sytuacji, gdy wniosek budzi wątpliwości lub został niejasno sprecyzowany organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego doprecyzowanie. Jednakże organ nie jest uprawniony do poprowadzenia postępowania w innym zakresie niż wynika to z treści wniosku, ani tym bardziej do przymuszania inwestora - osobiście bądź poprzez nakazanie tego organowi I instancji - do modyfikacji wniosku. Z wniosku, jak też ze sprzeciwu, jednoznacznie wynika, że wolą inwestora było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na części działki nr [...], a nie jednej decyzji o warunkach zabudowy dla osiedla składającego się z ośmiu budynków jednorodzinnych na działce [...]. Organ jest tym żądaniem związany, co wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Powyższa zasada stoi na przeszkodzie temu, aby organ prowadził postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla domów jednorodzinnych na całej działce nr [...], skoro nie taka jest wola inwestora. W niniejszej sprawie w każdym ze swoich ośmiu wniosków inwestor precyzyjnie określił zakres swojego żądania, wskazując, że wnosi o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na części działki. Teren inwestycji został określony na dołączonej do wniosku mapie poprzez zaznaczenie odpowiedniej części działki nr [...]. Skoro zaś orzekające w sprawie organy były związane zakresem tych wniosków w każdym z ww. ośmiu postępowań, to winny były orzekać merytorycznie w każdym z ośmiu przypadków. Organ I instancji tak uczynił ośmiokrotnie odmawiając Wnioskodawcy ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Natomiast sytuacja, w której Kolegium jedną decyzją kasacyjną rozpoznało osiem spraw (zakończonych ośmioma decyzjami, od których Inwestor wniósł osiem odwołań) z powodu własnego stanowiska, że należy orzekać w innym zakresie niż wynika to z ośmiu oddzielnych żądań Wnioskodawcy, tzn. że należy je oceniać łącznie - nie mieści się w katalogu przesłanek uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Reasumując, w ocenie Sądu przedstawione przez Kolegium wątpliwości odnośnie do zakresu planowanej inwestycji na działce jako całości są natury materialnej, a nie procesowej. Kolegium stwierdzając, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki z faktu tego powinno wyprowadzić dalsze konsekwencje, orzekając merytorycznie, zgodnie z katalogiem możliwych rozstrzygnięć określonym w art. 138 § 1 k.p.a. Konsekwencją takiego stwierdzenia nie może być bowiem prowadzenie postępowania we wskazanym przez Kolegium zakresie, wykraczającym poza wniosek inwestora, stoi temu bowiem na przeszkodzie zasada związania wnioskiem inwestora. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. było nadużyciem tego przepisu i nie powinno było mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Innymi słowy, Kolegium nie mogło zarzucić organowi I instancji naruszenia przepisów postępowania skoro dostrzeżone nieprawidłowości dotyczyły przepisów prawa materialnego i w pełni uprawniały Kolegium do merytorycznego rozpoznania sprawy we własnym zakresie. Powyższe dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję kasacyjną i skutkuje uwzględnieniem sprzeciwu, co oznacza, że Kolegium będzie ponownie rozpoznawało sprawę. Natomiast należy jeszcze odnieść się do drugiego powodu, dla którego organ odwoławczy uznał, że sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji, tj. do kwestii wystarczającego uzbrojenia terenu, a zatem spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W tym miejscu należy przypomnieć, że organ odwoławczy ma obowiązek aktywnie przeprowadzić ponowne postępowanie, a nie ograniczyć się do oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Nie narusza przy tym zasady dwuinstancyjności ewentualne skorzystanie z art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenie (osobiście bądź zlecenie wykonania czynności w tym zakresie organowi I instancji) dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Kolegium ma różne możliwości w tym zakresie, łącznie z możliwością uznania, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a tym samym nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika, że Kolegium nie zwróciło się do Inwestora o wyjaśnienia w tej sprawie arbitralnie uznając, że w sprawie nie zostało wykazane spełnienie ww. przesłanki i organ I instancji powinien poczynić ustalenia w tym zakresie. Ze wskazanych powyżej powodów stanowisko takie jest przedwczesne. W konsekwencji Sąd uznał, że objęta sprzeciwem decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 15 października 2025 r. nie została oparta na przesłankach wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., co skutkuje koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego w myśl art. 64e p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.