II SA/Gd 1011/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska WSA Felicja Kajut Protokolant St. Sekr. Sąd. Beata Kaczmar po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. odrzuca skargę w części dotyczącej zasądzenia odszkodowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja może być wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 października 2005 r. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 12 czerwca 2001 r. o przyznaniu M. S. zasiłku celowego w kwocie 50 zł. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 i 2, art. 2a, art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wnioskiem z dnia 14 maja 2001 r. M. S. wystąpił o przyznanie zasiłku celowego lub okresowego na zakup żywności, środków czystości, lekarstw, biletów na przejazdy autobusem do PUP w G. oraz opłatę energii elektrycznej, wody i gazu. Organ I instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w kwocie 50 zł na zgłoszone potrzeby. W odwołaniu M. S. podniósł, że kwota zasiłku celowego jest zbyt mała na utrzymanie rodziny i zaprzeczył, iż posiada gospodarstwo rolne. Ponadto zarzucił organowi, że środki finansowe przydzielane są niesprawiedliwie, a on sam jest dyskryminowany wbrew zapisom art. 49b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Zdaniem odwołującego się środki finansowe z pomocy społecznej powinny być przyznawane w takiej samej wysokości w przypadku wystąpienia takiej samej sytuacji osób ubiegających się o pomoc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 lutego 2002 r. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji, jednak w wyniku złożenia przez stronę skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 maja 2005r., II SA/Gd 591/02 uchylił decyzję organu II instancji. W wyroku tym Sąd wytknął organowi odwoławczemu zaniechanie oceny wysokości przyznanego stronie zasiłku celowego. Organ odwoławczy uwzględnił tezy powyższego wyroku i rozpoznał sprawę ponownie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z tą ustawą zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przeznaczony na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w przedszkolu lub żłobku, a także kosztów pogrzebu. Organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy, lecz nie jest do tego zobligowany; działa w ramach uznania administracyjnego i przy uwzględnieniu posiadanych środków finansowych. Wysokość zasiłku celowego organ ustala uwzględniając sytuację materialną wnioskodawcy i cel, na jaki zasiłek jest przeznaczony oraz możliwości finansowe organu pomocy społecznej. Ponadto ubiegający się o świadczenie musi spełnić kryteria dochodowe określone w art. 4 w/w ustawy, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 1-11 w/w ustawy (np. ubóstwo, choroba, bezrobocie). Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż żona strony posiada gospodarstwo rolne o pow. 0.97 ha., co stanowi 1,46 ha przeliczeniowego. Na podstawie art. 2a ust 2 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się, iż z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 204 zł (kwota zwaloryzowana na dzień wydania decyzji). Obliczony przez organ dochód miesięczny czteroosobowej rodziny M. S. składa się z zasiłku rodzinnego oraz dochodu z gospodarstwa rolnego i wynosi razem 340,98 zł. Nie przekracza zatem ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania zasiłku celowego. W ocenie organu odwoławczego M. S. ma możliwości poprawienia swojej sytuacji życiowej poprzez uprawę, wydzierżawienie lub sprzedaż gospodarstwa rolnego, lecz w żaden sposób jej nie wykorzystuje. Organ odwoławczy zacytował następnie dane uzyskane od Kierownika GOPS , zgodnie z którymi łączna kwota przydzielonych środków finansowych w okresie od czerwca do końca grudnia 2001 r. wynosiła 195.890 zł. z czego 38.974 zł. przeznaczono na zasiłki celowe. Wypłacono je 105 rodzinom będącym w bardzo trudnej sytuacji materialnej oraz rodzinom wielodzietnym. W okresie od stycznia do 5 lutego 2002 r. przydzielono 37.095 zł., z czego 6.800 zł przeznaczono na zasiłki celowe dla 37 rodzin. Rodzina M. S. otrzymała w miesiącu czerwcu i lipcu 2001 r. zasiłki celowe w wysokości 50 zł, w listopadzie 2001r. 100 zł, a do lutego 2002 r. 50 zł. Z informacji wynika również, że we wskazanych okresach ośrodek pomocy społecznej nie dysponował środkami na zasiłki okresowe, gdyż budżet Państwa nie przewidywał środków na tego rodzaju zasiłki. Organ odwoławczy wyraził zrozumienie, iż kwota w wysokości 50 zł, nie zaspokaja w pełni potrzeb zgłoszonych przez stronę, jednak środki budżetowe przydzielane ośrodkom pomocy społecznej nie są wystarczające na zaspokojenie w pełni nawet niezbędnych potrzeb wszystkich potrzebujących. Zaznaczył przy tym, że pomoc ma charakter subsydiarny strona powinna czynić starania w celu polepszenia warunków bytowych. Na koniec organ uznał, że nie jest właściwym do rozstrzygania spraw dyskryminacji i niehumanitarnego traktowania przez urzędników; organami właściwymi, są jednostki sprawujące nadzór nad ośrodkami pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie na swoją rzecz odszkodowania stanowiącego wynagrodzenie szkody, wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób bardzo ogólnikowy uzasadniło swoją decyzję. W postępowaniu nie dokonano konkretnej specyfikacji wypłaconych zasiłków dla poszczególnych rodzin z uwzględnieniem wysokości wypłacony kwot pieniężnych oraz nie podano kryteriów, jakimi kierował się organ I instancji. Wskazana łączna kwota 195.890 zł nic nie wnosi do sprawy, w szczególności nie daje podstaw do oceny czy wypłaty były dokonywane sprawiedliwie. Skarżący stwierdził, że w przedmiotowym okresie zasiłki dla jego rodziny zawsze były znacząco niższe, niż kwoty wypłacane pozostałym rodzinom korzystającym z pomocy. W jego ocenie przyznawanie zasiłków przez GOPS w sposób uznaniowy nie powinno oznaczać, iż dzieje się to w sposób całkowicie dowolny, w zależności od tego czy dany urzędnik państwowy w stosunku do danej osoby czuje jakieś urazy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna w części kwestionującej zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego. Stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z mającym w niniejszej sprawie zastosowanie art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organy administracji mają możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy i posiadanych środków na zaspokojenie potrzeb osoby uprawnionej do uzyskania pomocy. Jednakże uznaniowość nie może prowadzić do dowolności rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcie sprawy winno się opierać na wszechstronnym i wnikliwym wyjaśnieniu i rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, zaś decyzja powinna być wyczerpująco uzasadniona. Działanie bowiem organu w granicach uznania administracyjnego wymaga szerszego uzasadnienia, gdyż jego treść powinna wskazywać dlaczego to, a nie inne rozwiązanie zostało wybrane. W przedmiotowej sprawie kwestia zasiłku celowego była ponownie rozpatrywana wskutek uchylenia poprzedniej decyzji tego organu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jak wynika z uzasadnienia niniejszego wyroku, załączonego do akt administracyjnych, Sąd wskazał, że organy administracji mają obowiązek wskazać powody przyznania świadczenia w określonej wysokości. Organ II instancji poczynił wprawdzie ustalenia odnośnie wysokości kwot pieniężnych wypłaconych ogółem na zadania pomocy społecznej, w tym na zadania własne, jednakże ustalenia niniejsze są zbyt ogólnikowe, aby można było dokonać oceny prawidłowości przyjętego przez organ rozwiązania. Po pierwsze z informacji o przydzielonych i wydatkowanych środkach, którą dysponował organ II instancji, w istocie rzeczy nie wynika w jakiej wysokości zasiłki celowe były wypłacane innym rodzinom, na jakie cele, z jaką częstotliwością, jaka była sytuacja tych rodzin. Ogólne stwierdzenie, że zasiłki celowe były przyznawane rodzinom w bardzo trudnej sytuacji materialnej i rodzinom wielodzietnym nie jest wystarczające, aby można było dokonać oceny czy i jakie były zasady gradacji decydujące o wysokości przyznawanej pomocy. Po wtóre w gruncie rzeczy nie został wskazany cel na jaki przedmiotowy zasiłek został skarżącemu przyznany. Organ I instancji określił, iż przedmiotowy zasiłek przyznaje na potrzeby zgłoszone we wniosku. Skarżący we wniosku wskazał, iż oczekuje pomocy na zakup żywności, opłatę energii elektrycznej, wodę, gaz, środki czystości, lekarstwa, przejazdy autobusem do PUP w G.. Wobec tego skoro zasiłek celowy został przyznany na dofinansowanie do wszystkich wskazanych potrzeb, to rzeczą organu było wykazanie dlaczego dofinansowanie wynosi 50 zł. Sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza, że poza możliwościami finansowymi organów pomocy społecznej wyznacznikiem ustalenia wysokości zasiłku celowego jest sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na jaki zasiłek jest przyznawany. Jednakże ostatecznie poza ogólną analizą sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej, organ nie dokonał analizy przez pryzmat sytuacji materialnej skarżącego i celu, na jaki przyznany został zasiłek. Skoro organ pomocy społecznej podejmuje decyzję o przyznaniu zasiłku celowego na dofinansowanie więcej niż jezdnego "celu" wskazanego we wniosku, to winien konsekwentnie rzetelnie rozważyć, jaka wysokość zasiłku będzie w danej chwili adekwatna do zakresu udzielanej pomocy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1k.p.a. nie rozważono i nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego zasiłek celowy w wysokości 50 zł stanowi realną pomoc dla rodziny skarżącego, wg jej stanu w okresie składania wniosku, z uwzględnieniem posiadanych środków na cele pomocy społecznej i celu na jaki pomoc ta została przyznana. Również ogólnikowe są rozważania organu odwoławczego, dotyczące obowiązku zapewnienia pomocy również innym uprawnionym osobom. Rozważania niniejsze nie odnoszą się do konkretnych przypadków występujących na terenie gminy, co powoduje, iż organ nie rozważa w istocie rzeczy w sposób prawidłowy stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy rzeczą organu będzie usunięcie wskazanych wyżej uchybień, co doprowadzić winno do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, odnoszącego się do konkretnej sprawy i winno następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie należy wskazać, że nadal wiążąca jest wykładnia art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dokonana przez Sąd w wyroku z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt IISA/Gd 591/02. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do żądania skarżącego zasądzenia na jego rzecz odszkodowania należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do właściwości sądów administracyjnych należy orzekania w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu do kognicji sądów administracyjnych nie należy orzekanie w sprawach odszkodowawczych nawet wówczas, gdy powstanie szkody wiąże się z działalnością organu administracji publicznej. Sprawy odszkodowawcze są sprawami z zakresu prawa cywilnego i do ich rozpoznawania właściwe są sądy powszechne stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. Wobec powyższego skarga w części dotyczącej zasądzenia odszkodowania podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.