II SA/Gd 103/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 2 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 października 2005 r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 6 października 2005r., nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 142 w zw. z art. 136-141, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku B. D. o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej dawniej wydzieloną działkę nr [...] o pow. 468 mkw oraz działkę nr [...] o pow. 187 mkw, odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej obecnie wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. 36 mkw, karta mapy 104, Kw nr [...], orzekł o zwrocie nieruchomości zabudowanej, położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. 187 mkw oraz działkę nr [...] o pow. 432 mkw, karta mapy 104 zapisanych w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. – Wydział Ksiąg Wieczystych, wskazując, że w/w nieruchomość stanowiąca własność Gminy Miasta podlega zwrotowi na rzecz B. D. jednego z byłych współwłaścicieli w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu oraz że wzajemne przeniesienie prawa własności nieruchomości wymienionej w pkt 1 decyzji nastąpi z dniem uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że dawniejsza działka nr [...] o pow. 468 mkw w znacznej części nie jest zagospodarowana na cel będący podstawą jej przejęcia. Jedynie od strony obecnej ulicy [...] (dawnej ul. [...]) część działki wykorzystywana jest jako pobocze istniejącej drogi. W związku z powyższym z urzędu wystąpiono o wydzielenie tej części nieruchomości, w wyniku czego powstała działka nr [...] o pow. 36 mkw i działka nr [...] o pow. 432 mkw. Na działce nr [...] znajdują się natomiast resztki betonowych słupów ogrodzeniowych, fragmenty fundamentów i gruz budowlany. Uwzględniając powyższe oraz zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy organ I instancji przyjął, że stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiące obecnie działki nr [...] o pow. 187 mkw i działka nr [...] o pow. 432 mkw uznaje się za zbędne i podlegające zwrotowi na rzecz B. D. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 140 ust. 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot określonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobierców nakłada obowiązek zwrotu Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego zwaloryzowanego wypłaconego odszkodowania. Łączna wartość nakładów zmniejszających wartość przedmiotowych nieruchomości wynosi [...] zł, a z uwagi na okoliczność, iż kwota ta przewyższa należność, która powinna zostać zwrócona na rzecz Gminy Miasta, w decyzji nie orzeczono o obowiązku zwrotu wypłaconego zwaloryzowanego odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasta w części tej decyzji, która dotyczy nie orzeczenia o obowiązku zwrotu przez B. D. na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucił naruszenie art. 75 i 77 kpa poprzez dopuszczenie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej, który w jego ocenie dotknięty jest brakami formalnymi i merytorycznymi, które w konsekwencji pozbawiły odwołującego się należnego mu odszkodowania. W ocenie odwołującego się rzeczoznawca majątkowy bez podstawy prawnej wprowadził do operatu pojęcie nakładów zmniejszających wartość nieruchomości, błędnie przyjął, iż wartość zniszczonych składników budowlanych oraz nasadzeń, liczyć należy jako wyłączne atrybuty zmiany wartości nieruchomości, nie wskazał wartości zwracanej nieruchomości według jej obecnego stanu, nie odniósł się do obecnego stanu fizycznego zwracanej nieruchomości oraz dopuścił się błędu formalnego polegającego na błędnym wskazaniu we wstępie do operatu nr działki, stanowiącej przedmiot operatu. Decyzją z dnia 2 stycznia 2006r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zarzut Gminy Miasta, że organ I instancji w swojej decyzji oparł się na dowodzie w postaci błędnego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, co skutkowało pozbawieniem Gminy Miasta należnego jej zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość podlegającą zwrotowi, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy podniósł, że rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie szacunkowym z czerwca 2005r. w pierwszej części dokonuje wyceny nieruchomości podlegającej zwrotowi jako nieruchomości niezabudowanej, czyli uwzględniając aktualny stan nieruchomości z dnia zwrotu. Wartość nieruchomości według aktualnego stanu rzeczoznawca majątkowy określił na kwotę [...] zł. W dalszej części operatu szacunkowego rzeczoznawca określił wartość nieruchomości zabudowanej według stanu z dnia wywłaszczenia, czyli jako nieruchomości zabudowanej. Wartość zwracanej nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia rzeczoznawca majątkowy określił na kwotę [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny wartości nieruchomości według stanu aktualnego (z dnia zwrotu) i według stanu z dnia wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego zarzut Gminy Miasta, że rzeczoznawca majątkowy nie wskazał wartości zwracanej nieruchomości jest bezpodstawny. Bezpodstawny był również, w ocenie organu odwoławczego, zarzut odwołującego się, że wbrew przepisowi art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy pominął w operacie szacunkowym wskazanie kwoty różnicy pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości określonej na dzień jej zwrotu a wartością według stanu z dnia wywłaszczenia. Organ podniósł, że rzeczoznawca majątkowy określił różnicę pomiędzy tymi wartościami, która wyniosła [...] zł, zaś nazwanie jej jako nakłady zmniejszające wartość nieruchomości: zniszczone składniki budowlane (budynki i budowle), pozostaje bez wpływu na ostateczny wynik wyceny. Za bezzasadne uznał również twierdzenie Gminy Miasta, iż ubytek nasadzeń na nieruchomości wpłynął na zwiększenie, a nie zmniejszenie jej wartości. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy słusznie uznał, że znajdujące się na nieruchomości resztki betonowych słupków ogrodzeniowych, resztki szamba i fragmenty fundamentów nie miały większego wpływu na wartość nieruchomości. Występujący w operacie szacunkowym błąd w oznaczeniu wycenianej nieruchomości ma, w ocenie organu odwoławczego, charakter oczywistej omyłki pisarskiej i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że w związku z faktem, że zmniejszenie się wartości nieruchomości ustalone zgodnie z treścią Art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami było wyższe niż wartość zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość, nie było podstaw do orzekania w decyzji organu I instancji o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasta, wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzuca się naruszenie w toku postępowania odwoławczego przepisów art. 7 i 77 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego organ odwoławczy oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego nie wziął pod uwagę okoliczności, że operat został wykonany na podstawie ustaleń własnych rzeczoznawcy majątkowego z wizji lokalnej, o której strony postępowania nie zostały zawiadomione oraz że operat zawiera błąd metodologiczny polegający na wskazaniu "nakładów zmniejszających wartość nieruchomości", oddzielnie w odniesieniu do "zniszczonych składników budowlanych (budynki i budowle)" oraz do "zniszczonych nasadzeń" zamiast – zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – przez wskazanie różnicy dwóch wartości nieruchomości, tj. według jej obecnego stanu i stanu z daty wywłaszczenia. Ponadto skarżący zarzucił, iż organu odwoławczy pominął rażące naruszenie przepisów proceduralnych przez organ I instancji, albowiem organ ten nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, której przeprowadzenie nie wynika wprawdzie wprost z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże obowiązek ten wynika z przepisu art. 89 kpa. Skarżący zarzucił także że organ odwoławczy zawarł w osnowie swojej decyzji rozstrzygnięcie dotyczące całości decyzji organu I instancji, tj. również tych elementów tej decyzji, które nie były przedmiotem odwołania i które stały się ostateczne, albowiem żadna ze stron nie złożyła odwołania w tej części decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie uznaje w całości zarzutów zawartych w skardze. Podniósł, że z akt sprawy wynika, że oględziny przedmiotowej nieruchomości były przeprowadzane dwukrotnie w trakcie postępowania administracyjnego i to przy czynnym udziale przedstawicieli Prezydenta Miasta. Zdaniem organu odwoławczego nie uczestniczenie przez skarżącego przy oględzinach nieruchomości w trakcie sporządzania operatu szacunkowego nie miało wpływu na wynik sprawy. Zarzut skarżącego dotyczy bowiem kwestii zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wynikającego ze zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych po wywłaszczeniu i w żaden sposób ponowne oględziny nie mogły przyczynić się do zmiany stanu faktycznego działki. Organ odwoławczy wskazał, że art. 89 § 2 kpa wskazuje na uznaniowość przeprowadzenia rozprawy, a zatem przeprowadzenie rozprawy uzależnione jest od potrzeby wyjaśnienia sprawy, co należy do oceny organu rozstrzygającego w konkretnej sprawie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji doszedł do przekonania, iż przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest niecelowe, a organ odwoławczy podzielił to stanowisko. Ponadto organ I instancji zwrócił się do stron postępowania z pismem informującym o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wezwał strony do wypowiedzenia się oraz złożenia stosownych oświadczeń. Ponadto organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym całości sprawy, podniósł, że celem odwołania jest doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy, co nadaje mu charakter środka prawnego renowacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 6 października 2005r. nr [...] naruszają prawo. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. Jedną z zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uprawnienie stron postępowania do udziału w postępowaniu dowodowym uregulowane zostało w art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Z art. 79 kpa wynika zaś, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem (§1); strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Zgodnie z przepisem art. 89 kpa organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1); organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują prowadzenia rozprawy w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem ocena tego, czy przeprowadzenie rozprawy przyspieszy lub uprości postępowanie, czy trzeba uzgodnić interesy stron, czy wyjaśnienie sprawy wymaga udziału świadków, biegłych, dokonania oględzin, należy do organu. Wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 89 § 1 i 2 kpa zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Celem rozprawy, w konieczności uzgodnienia interesów stron, jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwi organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Natomiast przeprowadzenie rozprawy ze względu na konieczność wyjaśnień sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin jest uzasadnione rodzajem środków dowodowych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu odstąpienie przez organ administracji publicznej od przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do jej przeprowadzenia stanowi zatem naruszenie przepisów art. 89 § 2 kpa. Jednocześnie naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Bezspornym jest, że w przedmiotowym postępowaniu organy obu instancji nie przeprowadziły rozprawy administracyjnej. Z akt administracyjnych wynika, iż Gmina Miasta zakwestionowała wycenę wartości nakładów, której dokonał rzeczoznawca majątkowy. W ocenie skarżącego rzeczoznawca majątkowy zawyżył wartość nakładów zmniejszających wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot. Skarżący zajął w toku postępowania przed organem I instancji stanowisko, zgodnie z którym nie można przyjąć, iż całkowite zniszczenie składników roślinnych i budowlanych jest wynikiem bezpośrednich działań prowadzonych przez władającego nieruchomością. W związku z powyższym skarżący zwrócił się do organu I instancji o rozpatrzenie możliwości skorygowania wyceny z czerwca 2005r. (k. 78 akt administracyjnych). Powyższe stanowisko skarżącego uzasadniało uznanie, iż interesy stron wymagają uzgodnienia, skarżący kwestionował bowiem wycenę przedmiotowej nieruchomości, na podstawie której następuje ustalenie odszkodowania należnego skarżącemu od podmiotu wnioskującego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Należało zatem uznać, iż interesy wnioskodawczyni B. D. oraz Gminy Miasta wykluczały się nawzajem, co uzasadniało przeprowadzenie rozprawy. Z akt administracyjnych wynika również, że w dniu 16 listopada 2004r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. Również w toku postępowania przed Prezydentem Miasta przeprowadzony został w dniu 28 lutego 2002r. dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, w myśl art. 89 § 2 kpa, organ I instancji powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, a tym samym zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu. Należy wskazać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierały rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu skarżącej Gminie Miasta odszkodowania. Zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji odniosły się do powyższej kwestii w uzasadnieniach decyzji wskazując, że z uwagi na okoliczność, iż kwota wartości nakładów zmniejszających wartość nieruchomości przewyższa należność, która powinna zostać zwrócona na rzecz Gminy Miasta, nie orzeczono o obowiązku zwrotu wypłaconego zwaloryzowanego odszkodowania. Zgodnie z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§1); decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§2). Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać m.in.: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem i wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego oraz w stosunku do indywidualnie oznaczonego adresata. Brak rozstrzygnięcia pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia nie jest decyzją (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001r., sygn. akt II SA 924/01, Lex nr 81816). Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a w pozostałej części w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2003r., sygn. akt I SA 215/02, Lex nr 149489). Decyzja powinna zawierać zgodność uzasadnienia z jej stanowczą treścią, jednakże samo uzasadnienie nie może zastąpić ustawowych składników danych modeli orzeczeń. Z tych też względów nie można i nie należy w żaden sposób z treści uzasadnienia decyzji domyślać się jej obligatoryjnych części składowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Wa 223/05, Lex nr 171676). Skoro zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 kpa przez to, że nie zawierają rozstrzygnięcia co do zwrotu na rzecz skarżącego odszkodowania, podlegają uchyleniu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ wyjaśni kwestię możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawie oraz ustosunkuje się do kwestii braku rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji o zwrocie skarżącej Gminie Miasta odszkodowania w myśl przepisu art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd w pkt II wyroku orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.