II SA/Gd 1030/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wi. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2002 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 1 lutego 2002 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. L. 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 1 lutego 2001r. Nr [...] Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: budowie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną wraz z infrastrukturą techniczną w W. przy ul. [...] na działce nr [...]. Decyzję wydano na podstawie art.40 ust. 1 i 3, art.42 i art. 43 stawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 139 z późn. zmianami) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 04.06.2001r. M. i G. P. zamieszkali w G. – D. przy ul. [...] złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną w W. przy ul. [...] na działce nr [...]. W dniu 5.06.2001r. wydana została decyzja nr [...]. Od decyzji tej w dniu 21.09.2001r. odwołał się W. L. zarzucając rażące naruszenie prawa i wnosząc o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 20.11.2001r. organ I instancji wystąpił z wnioskiem do Sądu Rejonowego w Wąbrzeźnie o wyznaczenie kuratora masy spadkowej po zmarłej A. L. Wyznaczenie kuratora było niezbędne do uzyskania stanowiska osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości wchodzącej w skład spadku po zmarłej jako osoby trzeciej zajmujący grunt sąsiedni. W dniu 30.11.2001r. zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie wniosku inwestorów do chwili wyznaczenia kuratora. Od postanowienia tego złożył zażalenie w dniu 06.12.2001r. W. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 3.01.2002r. pismem znak: [...] utrzymało postanowienie w mocy. W dniu 27.12.2001r. Sąd Rejonowy w Wąbrzeźnie oddalił wniosek o ustanowienie kuratora masy spadkowej. Organ wskazał, że inwestycja zaplanowana przez M. i G. P. jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. i w związku z tym ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. L. wskazując, iż usytuowanie budynku wzdłuż granic nieruchomości, bez zgody sąsiada, jest nadmierną ingerencją w jego stan posiadania. Zarzucił, że decyzja narusza szereg przepisów m.in. art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich została wzmocniona poprzez wymóg uzyskania zgody sąsiada na zbliżenie obiektu do granicy działka. Faktem bezspornym jest usytuowanie budynku wbrew woli odwołującego się. Wskazał też, że na spotkaniu w dniu 16 stycznia 2002r. został poinformowany, że nie ma w tej sprawie nic do powiedzenia. Działanie takie było kontynuacją sprzecznego z przepisami prawa niedopuszczenie strony do udziału w sprawie. Podniósł również, że sąsiadujące działki nr [...] i [...] różnią się poziomem gruntu o ok. 1,5 m, czego nie zaznaczono na planie sytuacyjnym, a jakakolwiek ingerencja może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Odwołujący się wskazał, iż z wniosku inwestorów wynika, że zamierzeniem ich jest wybudowanie budynku handlowo-usługowego, a być może w przyszłości dobudują część mieszkalną. Jest to całkowita zmiana funkcji budynku, zwłaszcza, że projektowana budowa ma mieć pow. 400 m2. Zarzucił ponadto, że uzasadnienie zaskarżanej decyzji skupia się na ustaleniu zakresu legitymacji odwołującego się do występowania w sprawie, podczas gdy istotą sprawy jest odstąpienie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 14 marca 2002r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym, w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek (por. orzeczenie NSA z 19 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1559/96). Art. 43 cyt. ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Miejskiej Rady z dnia 23 listopada 1994r. (Dz. Urz. Województwa Toruńskiego Nr 34, poz. 252) wynika, że działka nr [...] przy ul. [...] w W. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A 15 M - "Teren adaptowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej w części o wartości kulturowej. Teren położony w strefie "B" ochrony konserwatorskiej oraz częściowo w strefie "OW" ochrony archeologicznej". Z części ogólnej planu wynika, że "na rysunku planu dla większych obszarów funkcjonalnych przyjęto funkcję wiodącą, dopuszcza się utrzymanie lub wprowadzenie innej funkcji w sposób nie powodujący kolizji z funkcją wiodącą". Inwestycja określona we wniosku jest więc zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z powyższym organ l instancji nie miał podstaw do wydania w tym zakresie decyzji odmownej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji jest zgodne z obowiązującymi przepisami. W orzeczeniu z dnia 27 lutego 2001r. sygn. akt NSA II SA/Gd 1794/98 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "zapis "funkcja preferowana" nie oznacza zakazu innego rodzaju budownictwa niż budownictwo preferowane, oznacza co najwyżej pierwszeństwo inwestycji o charakterze funkcji preferowanej i obowiązek zachowania proporcji między funkcją preferowaną a innymi zamierzeniami inwestycyjnymi. Z takiego zapisu w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o kategorycznym zakazie inwestycji o funkcjach innych niż preferowane". Z podobną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż plan dopuszcza, aby na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowa znajdowały się budynki o innym przeznaczeniu. W ocenie Kolegium nie koliduje z funkcją mieszkaniową funkcja handlowo-usługowa, o której mowa we wniosku zainteresowanych. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia wyłącznie na budowę określoną w powyższej decyzji. Uprawnienie to przysługuje inwestorowi w okresie ważności decyzji. Decyzja w tego rodzaju sprawie wytycza jedynie podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym już rozwiązaniom w sprawie wydawania pozwolenia na budowę, rozstrzyganej na podstawie przepisów prawa budowlanego i przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych. O tym czy inwestycja będzie mogła być faktycznie realizowana zadecyduje dopiero pozwolenie na budowę. Aby móc realizować inwestycję na określonym terenie, inwestor musi wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) udokumentować prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z art. 3 pkt 11 ostatnio cyt. ustawy wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000r. sygn. akt II SA/Gd 1644/97 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "spełnienie wymogów odległościowych (...) podlega badaniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a spełnienie tych warunków technicznych warunkuje udzielenie takiego pozwolenia". Z art. 46 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. L. Podniósł w niej, że ustalenie warunków zabudowy wzdłuż granic działek jest naruszeniem przepisów prawa i ewidentnie narusza interesy osób trzecich przez nadmierną ingerencję w stan posiadania. Lokalizacja projektowanego budynku wzdłuż trzech granic zapewnia maksymalne wykorzystanie powierzchni działki [...]. Z uwagi na ukształtowanie terenu (różnica poziomu gruntu) zostaną na pewno uszkodzone zabudowania gospodarcze. Skarżący podniósł, że dobudowanie budynku do jego nieruchomości ponad jej szerokość jest niedopuszczalne. Organy I i II instancji nierzetelnie zbadały sprawę, nie biorąc pod uwagę faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a ustalenie warunków zabudowy w takim kształcie jest niedopuszczalne. Ogrodzenie przez inwestorów działki [...] jako terenu budowy pozwala wysnuć wniosek, iż pozwolenie na budowę nie będzie odbiegać od warunków zabudowy oraz nie będzie uwzględniać żadnego sprzeciwu ze strony osób trzecich naruszając ich uzasadnione interesy poprzez nadmierna ingerencję w stan posiadania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawy do wznowienia postępowania. Organy administracji obydwu instancji nie ustaliły wszystkich następców prawnych A. L., a postępowanie powinno objąć wszystkie osoby, których interesów prawnych dotyczyło. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa inwestycja ma powstać na działce nr [...] w W. przy ul. [...]. Skarżący twierdził, że jest posiadaczem działki sąsiedniej o nr [...]. Z wypisu z rejestru gruntów i księgi wieczystej urządzonej dla działki nr [...] wynika, iż jako jej właściciel wpisana jest A. L. W aktach sprawy znajduje się odpis skróconego aktu zgonu A. L., z którego wynika, iż zmarła ona 25 września 1958r. Z wyjaśnień złożonych przez skarżącego W. L. na rozprawie przed Sądem wynika, iż jest on wnukiem A. L. oraz jednym ze spadkobierców. Pozostali spadkobiercy mieszkają w różnych miejscach w Polsce. Udział w postępowaniu administracyjnym brał jedynie skarżący – W. L. Pozostali spadkobiercy udziału w nim nie brali. W ocenie Sądu osoby te powinny uczestniczyć w postępowaniu jako osoby zainteresowane, których interesu prawnego dotyczy to postępowanie, a zatem posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 KPA. To uchybienie przepisom procedury, stanowiące podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 KPA) obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b i art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego dnia 4 grudnia 2002r. sygn. akt III RN 200/01, OSNP 2003/24/582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 b cytowanej ustawy, jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997r., III SA 1795/95, LEX nr 29916). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 b nakazuje sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1998r., II SA 915/97, Glosa 1999/1/28). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż organy nie ustosunkowały się do składanych przez skarżącego pism i dokumentów dotyczących faktycznego przeznaczenia nowoprojektowanego budynku. Z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 czerwca 2001r. wynika mianowicie, że inwestycja polegać ma na budowie budynku handlowo-usługowego branży przemysłowej. Z pisma przewodniego z dnia 20 lutego 2002r. przekazującego odwołanie skarżącego do organu odwoławczego wynika, że w części handlowej będzie prowadzona sprzedaż odzieży, natomiast w części usługowej usługi krawieckie, poddasze będzie wykorzystane jako mieszkanie. Natomiast z treści zaskarżonej decyzji, jak również z treści poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie wynika, jakiego rodzaju usługi bądź handel będą mieściły się w projektowanym budynku. Podkreślenia wymaga, iż treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego (wyrok NSA z dnia 22.11.2001r.sygn. akt IISA 924/01 baza lex 81816). Zaskarżone decyzje nie zawierają natomiast rozstrzygnięć na tyle precyzyjnych, żeby można było wywnioskować dla jakiej inwestycji zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a zwłaszcza jakie usługi i handel będą mieściły się w projektowanym budynku. Jest to istotne także z uwagi na wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu względem ewentualnej decyzji pozwolenie na budowę. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego poprzedzającym kolejne postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia na budowę. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi wstępne stadium planowanej inwestycji. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu i nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z jednej strony spełnia funkcję informacyjną, z drugiej strony wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Z zapisu w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Miejskiej Rady z dnia 23 listopada 1994r. (Dz. Urz. Województwa Toruńskiego Nr 34, poz. 252) wynika, że działka nr [...] przy ul. [...] w W. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A 15 M - "Teren adaptowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej w części o wartości kulturowej. Teren położony w strefie "B" ochrony konserwatorskiej oraz częściowo w strefie "OW" ochrony archeologicznej." Z części ogólnej planu wynika, że "na rysunku planu dla większych obszarów funkcjonalnych przyjęto funkcję wiodącą, dopuszcza się utrzymanie lub wprowadzenie innej funkcji w sposób nie powodujący kolizji z funkcją wiodącą". Niemożliwym jest dokonanie oceny zgodności projektowanej inwestycji z powyższymi zapisami, skoro w decyzji nie zostało precyzyjnie określone, jakie konkretnie usługi i handel będą znajdowały się w planowanym budynku, a z zapisu planu wynika, iż wprowadzona ewentualnie inna funkcja nie może kolidować z wiodącą funkcją mieszkalną. Tym samym sprawa w omówionym zakresie nie została, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 Kpa, należycie wyjaśniona. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 1 lutego 2002r. Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów strony postępowania.