II SA/Gd 1068/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Kozik Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 września 2023 r., nr SKO Gd/2967/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Pan G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 września 2023 r. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Kolbudy decyzją z 14 marca 2023 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że z orzeczenia o niepełnosprawności podopiecznej wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 29 lipca 2020 r., natomiast zgodnie z tym orzeczeniem nie można ustalić, kiedy zaistniała niepełnosprawność. Z wypisu z treści orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa w Gdańsku z dnia 15 grudnia 1986 r. o zaliczeniu pani S. S. do drugiej grupy inwalidów, wynika że w momencie wydania orzeczenia podopieczna miała 52 lata. Ponadto, skarżący ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy - posiada prawo do renty od 2 grudnia 2022 r. Wójt uznał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż zakres sprawowanej przez stronę opieki nad matką całkowicie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, jednak w związku z tym, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18. roku życia, a także później niż w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25. roku życia, należało odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 26 września 2023 r., decyzję Wójta utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., w sprawie K 38/13, że okoliczność, iż podopieczna momencie orzeczenia o jej znacznym stopniu niepełnosprawności miała 88 lat nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano także, że w piśmie z dnia 7 sierpnia 2023 r. wyjaśniło stronie, iż posiadanie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przesadzającą o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że strona może dokonać wyboru świadczenia poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Kolegium zakreśliło 30 - dniowy termin na wystąpienie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz poinformowanie Kolegium o sposobie jego rozstrzygnięcia, tj. przedłożenia decyzji organu rentowego o wstrzymaniu wypłaty renty lub gdyby wniosek w tym terminie nie został rozstrzygnięty, poinformowania Kolegium na jakim etapie znajduje się postępowanie. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium, pełnomocnik skarżącego w piśmie z 8 września 2023 r. stwierdził, że brak jest podstaw do nakazywania osobom spełniającym pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, dokonywania wyboru między rentą a świadczeniem pielęgnacyjnym. Fakt pobierania przez skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej przyznanie przedmiotowego świadczenia. Kolegium uznało, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi automatycznie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia, lecz osoba uprawniona powinna dokonać wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Odwołujący powinien w tym celu przedłożyć decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Natomiast, jak wynika z pisma z 8 września 2023 r. wolą strony jest pobieranie zarówno renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Sądu żądano uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Decyzji Kolegium zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; 2. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, orzekające w sprawie organy nie kwestionowały, że podopieczna wymaga całodobowej opieki, którą zapewnia jej skarżący. W tym zakresie zarzut skargi jest bezzasadny i nie przystaje do okoliczności przedmiotowej sprawy. Wójt uznał zakres sprawowanej opieki jako uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia, natomiast Kolegium tej oceny nie zakwestionowało. W pierwszej kolejności, odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji, wyjaśnić należy, że niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Jak wynika z akt sprawy, skarżący od 2 grudnia 2022 r. pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Kolegium, rozpoznając odwołanie od decyzji Wójta, prawidłowo dopuściło możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pobierającej rentę z tytułu niezdolności do pracy jako konsekwencję wyboru świadczenia korzystniejszego. W okolicznościach sprawy należało bowiem uwzględnić treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 (OTK-A 2019/36), w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, odraczając utratę jego mocy obowiązującej, co miało nastąpić po upływie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok został ogłoszony 8 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1257), co oznacza, że we wskazanym wyżej zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. utracił moc z dniem 9 stycznia 2020 r., pozostając w mocy w pozostałym zakresie. Należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl): stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. (wejście w życie wyroku Trybunału) nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.), zwanej dalej u.e.r.f.u.s. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko wyrażone w powyższym wyroku Sąd orzekający w pełni podziela. Słusznie zatem zauważyło Kolegium, że ustalone prawo skarżącego do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy samo w sobie nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy trafnie przy tym dostrzegł, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W orzecznictwie aktualnie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak należy uznać, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium zasadnie zatem skierowało do skarżącego pismem z 7 sierpnia 2023 r. informację o konieczności zawieszenia pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zakreślając 30 dniowy termin na wystąpienie ze stosownym wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z treści odpowiedzi pełnomocnika skarżącego zawartej w piśmie z 8 września 2023 r. jednoznacznie wynika, że wolą skarżącego jest pobieranie obu świadczeń. Zauważyć należy, że skarżący na etapie całego postępowania przed organami był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a skutki jego działania i zaniechania obciążają skarżącą. Pełnomocnik skarżącego zaś prezentował stanowisko, zgodnie z którym, w świetle przywołanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, fakt pobierania świadczenia rentowego nie stanowi w obecnym stanie prawnym negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego łącznie z rentowym, a pogląd dotyczący możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po zawieszeniu prawa do renty lub emerytury nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie pełnomocnika skarżącego, nie istnieje przepis prawa, który stwierdzałby, że niemożliwe jest jednoczesne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez pełnomocnika skarżącego, stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie powoduje skutku w postaci możliwości pobierania dwóch świadczeń jednocześnie z różnych systemów - ubezpieczenia społecznego oraz pomocy społecznej. W ramach u.ś.r. funkcjonuje bowiem zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Zaprezentowany sposób wykładni ww. przepisu, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jest aktualnie dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych i opowiada się za nim również skład orzekający w niniejszej sprawie. Należy powtórzyć, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku rozstrzygnął, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał zauważył, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, zwracając jednocześnie uwagę, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Za sprzeczną z zasadą równości TK uznał jedynie sytuację, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Trybunał uznał zatem, że zakwestionowany przepis jest wadliwy nie z uwagi na fakt, że osoba pobierająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy powinna pobierać oba świadczenia - rentę i świadczenie pielęgnacyjne, lecz uznał, że osoba taka nie powinna być pozbawiona prawa do uzyskania świadczenia w wyższej wysokości, zaznaczając przy tym brak możliwości rozwiązania problemu przez wypłatę uprawnionemu świadczenia uzupełniającego. Jak wynika z akt sprawy, Kolegium, zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, w zaskarżonej decyzji wyjaśniło skarżącemu, że jego ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy samo w sobie nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wskazano, że w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zawieszenie prawa do renty. Należy wskazać, że skoro skarżący pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i nie wyraził woli zawieszenia tego prawa, to taka sytuacja wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nie narusza zatem prawa materialnego, tj. zarzucanego w skardze art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył skarżący, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.