II SA/Gd 1075/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krzysztofa N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia 14 kwietnia 1998 r. (...) w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Rejonowego Policji B.-W. nr 1 z dnia 25 lutego 1998 r.; (...). Decyzją (...) z dnia 25 lutego 1998 r. Komendant Rejonowy Policji B.-W., powołując się na przepisy art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ oraz par. 6 ust. 2 zarządzenia Ministra. Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /M.P. nr 76 poz. 708/, odmówił Krzysztofowi M. przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 30 października 1997 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Krzysztof M. decyzją Komendanta Rejonowego Policji w N. z 17 czerwca 1993 r. otrzymał pomoc finansową ze środków budżetu Państwa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w pełnej przysługującej mu wysokości. Z par. 6 przywołanego w podstawie prawnej decyzji zarządzenia wynika, że równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi, jeżeli otrzymał on pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu ze środków budżetu Państwa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Krzysztof M., przyznając że otrzymał dotację na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego na mieszkanie w miejscowości O. Przeniesiony został służbowo z KRP w N. do KRP B.-W., wskutek tego nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej wobec miejsca służby a zatem zgodnie z art. 92 i art. 96 ustawy o Policji i par. 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego. Decyzją (...) z dnia 14 kwietnia 1998 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się na przepisy wskazane w jej podstawie prawnej oraz art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu decyzji powtórzono argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krzysztof M., podnosząc że w myśl obowiązujących przepisów policjantowi, który nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej przysługuje równoważnik pieniężny. Pomimo tego, że znajduje się on w takiej właśnie sytuacji odmówiono mu przyznania tego równoważnika. Na marginesie skarżący dodał, że odmówiono mu także przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pracy, z uwagi na to; że miejscowość gdzie mieszka nie jest "miejscowością pobliską" w rozumieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów. Odpowiadając na skargą Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie podnosząc dodatkowo, ponad argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Krzysztof M. posiada mieszkanie własnościowe otrzymane w drodze darowizny od ojca w N., które jest miejscowością pobliską w stosunku do B., gdzie pełni on obecnie służbę. Bez znaczenia jest fakt, że mieszkanie to zajmuje na podstawie umowy użyczenia osoba trzecia, gdyż sam fakt posiadania lokalu w miejscowości pobliskiej wyłącza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Brak jest podstaw do przydzielenia skarżącemu lokalu w miejscu pełnienia służby, gdyż nie zwrócił on uzyskanej pomocy finansowej /art. 96 ustawy o Policji/ a zatem brak również i możliwości przyznania równoważnika pieniężnego. W piśmie procesowym z 19 sierpnia 1998 r. skarżący przyznał fakt posiadania lokalu mieszkalnego w N. nad Notecią, wskazując że powierzchnia mieszkalna tego lokalu wynosi 25,9 m2, zaś jego rodzina liczy 4 osoby, zatem mieszkanie to nie spełnia norm zaludnienia dla policjantów mających rodzinę wynikających z przepisów zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /M.P. nr 76 poz. 707/. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ stanowi, że policjantowi w służbie stałej. przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 92 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, zaś wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego określa Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Finansów. Powołując się na delegację ustawową zawartą w powyższym przepisie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał zarządzenie z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /M.P. nr 76 poz. 708/. Przepis par. 5 powyższego zarządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, o której mowa w przepisach o przydziale i opróżnianiu lokali, on sam lub członkowie jego rodziny: 1/ nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, umowy najmu lokalu, za który obowiązani są płacić czynsz regulowany, spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, 2/ policjant nie otrzymał tymczasowej kwatery. Zarządzenie w swym par. 6 wyłącza możliwość nabycia prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant: 1/ utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, 2/ otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu ze środków budżetu państwa, 3/ małżonek policjanta otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2, 4/ małżonek policjanta pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego; 5/ bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem. Okoliczności faktyczne powołane w zaskarżonej decyzji nie były przez skarżącego kwestionowane. Przyznawał on bowiem, że otrzymał w 1992 r. pomoc finansową na nabycie prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości O. Bezsporne było także i to, że O. nie jest miejscowością pobliską /w rozumieniu stosownych przepisów/ w stosunku do B., będącej obecnie miejscem pełnienia służby przez skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem cytowanego wyżej art. 92 ustawy o Policji. Przepis ten określa przesłanki przyznania równoważnika za brak lokalu, pozostawiając Ministrowi Spraw Wewnętrznych jedynie prawo określenia wysokości równoważnika i szczegółowych zasad jego przyznawania. Regulacja zawarta w par. 6 przywołanego wyżej zarządzenia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Nie sposób bowiem rozumieć prawa do określenia "szczegółowych zasad" przyznawania równoważnika za brak lokalu jako prawa do ustanowienia negatywnych, materialnoprawnych przesłanek, wyłączających skorzystanie przez policjanta z ustawowego uprawnienia, wynikającego z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Szczegółowymi zasadami przyznawania równoważnika, o których mowa w upoważnieniu zawartym w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji może być natomiast określenie trybu w jakim policjant może ubiegać się o przyznanie równoważnika, sposobu w jaki powinien wykazać istnienie ustawowych przesłanek swego uprawnienia oraz trybu w jakim jego sprawa powinna zostać załatwiona przez kompetentne organy. Analizą podobnego problemu zajął się Trybunał Konstytucyjny w związku z oceną konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 marca 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sprzedaży osobnych kwater stałych /Dz.U. nr 32 poz. 141/ i w swym wyroku z dnia 8 grudnia 1998 r. /OTK 1998 nr 7 poz. 118/ stwierdził wprost, że w pojęciu "szczegółowych zasad", zawartym w treści delegacji ustawowej nie mieści się wydawanie regulacji o materialnoprawnym charakterze, zaś brak w ustawie wyraźnego upoważnienia do normowania danej materii należy interpretować jako nieudzielenie takiego upoważnienia. Pogląd ten ma niewątpliwie znaczenie ogólne i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni go podziela. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona została zasada, iż podstawę prawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy ustaw oraz rozporządzeń i zarządzeń wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach i mieszczących się pod względem treści w granicach "wykonania ustaw". Art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. Jeśli zatem art. 92 ustawy o Policji nie zawiera ograniczenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z powodu wcześniejszego otrzymania pomocy finansowej na otrzymanie mieszkania i delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie nie pozwalała Ministrowi Spraw Wewnętrznych na wprowadzenie takiego ograniczenia, to uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, odwołując się do niezgodnego z ustawą przepisu par. 6 zarządzenia naruszały prawo materialne w postaci wymienionego wyżej art. 92 ustawy o Policji. Wskazać należy również, że podniesiony w odpowiedzi na skargę argument dotyczący posiadania przez skarżącego mieszkania w miejscowości N., będącej miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia przezeń służby nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji okoliczność ta nie była brana pod uwagę przy ich wydawaniu. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku prezentowanym już w wielu wcześniejszych orzeczeniach, że odpowiedź na skargę nie może być formą uzupełnienia motywów zaskarżonego aktu i argumentacja z odpowiedzi na skargę nie może być brana pod rozwagę przez sąd administracyjny przy ocenie zgodności zaskarżonego aktu z prawem /por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 1998 r. I SA/Gd 209/96 oraz z dnia 4 czerwca 1997 r. SA/Gd 3691/95 - nie publ./. Niewątpliwie natomiast organy rozpatrujące sprawę ponownie wezmą pod uwagę fakt posiadania przez skarżącego lokalu w N. i rozważą znaczenie tej okoliczności dla możliwości przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, biorąc pod uwagę ratio legis przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji polegające na udzieleniu swego rodzaju finansowej rekompensaty w związku z niedogodnością wynikającą z konieczności dojazdów policjanta do miejsca pełnienia służby. Zatem wyłączenie tego prawa w stosunku do policjanta posiadającego lokal w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej zakłada faktyczną i prawną możliwość zamieszkania przez policjanta w tym lokalu przy zachowaniu jego uprawnień wynikających między innymi z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W tym stanie sprawy stwierdzając, że rozpatrujące sprawę organy administracji naruszyły przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w sposób mający wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, opierając się na przepisach art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.