II SA/Gd 109/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewcz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdzisiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2016 r., nr [..]. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 4 września 2015 r., uzupełnionym w dniu 23 września 2015 r., A. wystąpiła do Burmistrza Gminy o wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym dla zamierzenia polegającego na przebudowie istniejącej sieci nN 0,4 kV, budowie przyłącza kablowego nN 0,4 kV zasilanego od istniejącego złącza kablowego nr Z-504 do projektowanego złącza nr Z-504/1A, zasilającego działkę w miejscowości G. - na terenie działek nr: [..]-[..] położonych w miejscowości G., gmina Ż. Pismem z dnia 5 października 2015 r. Burmistrz Gminy zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także zgłaszania wniosków i uwag w sprawie. Jednocześnie obwieszczenie umieszczono na okres 14 dni na tablicy informacyjnej, znajdującej się w Urzędzie Gminy w Ż. W dniu 22 października 2015 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego M. W., w którym podniósł, że jest właścicielem działki budowlanej nr [..], położonej w G. i oświadczył, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie przez tę nieruchomość przyłącza kablowego do działki na [..], w sposób projektowany przez firmę "B.". Jednocześnie wyraził zgodę na przeprowadzenie tego przyłącza kablowego przez narożnik należącej do niego działki, zgodnie z załączonym do pisma projektem. Po przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz Gminy decyzją z dnia 9 listopada 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej sieci nN 0,4 kV, budowie przyłącza kablowego nN 0,4 kV zasilanego od istniejącego złącza kablowego nr Z-504 do projektowanego złącza nr Z-504/1A zasilającego działkę w miejscowości G. - na terenie działek nr: [..]-[..] położonych w miejscowości G., gmina Ż. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a treść decyzji została uzgodniona ze Starostwem Powiatowym oraz Marszałkiem Województwa, który nie zajął stanowiska w sprawie, co – zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uważa się za dokonanie uzgodnienia. Jednocześnie wskazał, że uwagi wniesione przez M. W. zostały przekazane inwestorowi. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł M. W. ponownie oświadczając, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie przyłącza według projektu firmy "B.", który to projekt rażąco narusza jego dobra osobiste. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z informacjami uzyskanymi od A. Rejon Dystrybucji w K., nie ma przeszkód od ułożenia kabla zasilającego według sugestii wskazanej przez niego w piśmie z dnia 22 października 2015 r. Skarżący wniósł także o opracowanie projektu, który umożliwi doprowadzenie energii do 12 działek, a nie tylko jednej, która jest składową tej części zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości G. Odwołanie – stanowiące adnotację na kopii mapy będącej załącznikiem do decyzji organu I instancji - wniosła także J. T. wskazując, że małżonkowie nie wyrażają zgody na położenie kabla na ich działce. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań J. T. i M. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że zakres i sposób dokonania planowanej inwestycji jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności inwestycja nie powoduje niemożliwości lub istotnego ograniczenia dalszego korzystania z nieruchomości przez odwołujących się. Odnosząc się zaś do wniesionych odwołań organ wskazał, że odwołujący się nie wskazali żadnych konkretnych zastrzeżeń do przedmiotowej decyzji, wyrażając jedynie niezadowolenie z projektowanie przebiegu złącza kablowego - choć to inwestor decyduje, w jaki sposób zrealizuje własną inwestycję. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając przy tym, że decyzja ta została wydana z naruszeniem: - art. 6 pkt 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. - poprzez uznanie, że przebudowa istniejącej sieci nN 0,4kV oraz budowa przyłącza kablowego nN 0,4 kV zasilanego od istniejącego złącza kablowego nr Z504 do projektowanego złącza nr Z-041A, zasilając działkę w miejscowości G. w Gminie Ż., jest inwestycją celu publicznego, co miało istotny wpływ na treść decyzji i co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji; - art. 7 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego w treści decyzji i ustaleniu wymogów dotyczących ochrony jego interesów jedynie w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na treść decyzji; - art. 107 § 3 k.p.a. formułującego wymogi stawiane uzasadnieniu faktycznemu i uzasadnieniu prawnemu decyzji administracyjnej poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego, co miało istotny wpływ na treść decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja prawidłowo została zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego, gdyż żaden z przepisów u.p.z.p. nie uprawnia do twierdzenia, że tego typu inwestycja musi służyć ogółowi zbiorowości - przynajmniej na poziomie lokalnym – w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności. To, że przedmiotowe przyłącze kablowe służyć będzie niektórym mieszkańcom okolicy sporadycznie, a niektórym ciągle – w żaden sposób nie dyskwalifikuje jej więc jako inwestycji celu publicznego. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak dla terenu działek nr: [..]-[..], położonych w miejscowości G., gmina Ż. uzasadniał wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1890 ze zm.). Z art. 50 ust. 1 tej ustawy bowiem, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, natomiast w przypadku jego braku, lokalizowana jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestia sporną w niniejszej sprawie jest czy zamierzenie objęte wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego. W decyzji Burmistrza Gminy z dnia 9 listopada 2015 r. określono rodzaj inwestycji jako przebudowa istniejącej sieci nN 0,4 kV, budowa przyłącza kablowego nN 0,4 kV zasilanego od istniejącego złącza kablowego nr Z-504 do projektowanego złącza nr Z-504/1A zasilającego działkę w miejscowości G. - na terenie działek nr: [..]-[..] położonych w miejscowości G., gmina Ż. Organ I instancji wskazał przy tym, że określona we wniosku inwestycja jest inwestycją celu publicznego, gdyż mieści się w zakresie celu publicznego wymienionego w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei organ odwoławczy nie dokonał w ogóle oceny, czy zaplanowana przez A. inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że regułą pozostaje wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Nadto decyzja o lokalizacji podlega daleko idącym rygorom określonym w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wyłączona jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Definicję pojęcia inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary gazów i energii, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z powyższych przepisów wynika, że pojęcie inwestycji celu publicznego oparte jest wyłącznie na kryterium przedmiotowym i nie jest istotna ani podmiotowa kwalifikacja inwestora, ani źródła finansowania takiej inwestycji. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 989/07, LEX nr 519007). Twierdzenie, opierające się na art. 2 pkt 5 ustawy, że każda budowa sieci stanowi realizację inwestycji celu publicznego, ponieważ odpowiada celowi wymienionemu w art. 6 u.g.n. (który jako cel publiczny wymienia utrzymanie i budowę ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej) nie uwzględnia drugiej przesłanki niezbędnej do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, tj. możliwości przypisania inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) i ponadlokalnego (powiatowego, wojewódzkiego i krajowego). Jedynie łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi warunkujące zaliczenie do inwestycji celu publicznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 461/15). W sprawie wymagało zatem ustalenia, czy kwestionowane zamierzenie spełnia powyższe warunki, tj. czy stanowi realizację celu z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej, w szczególności w zakresie zasilania odbiorców w energię elektryczną. Dla dokonania tej oceny należało również zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), definiujące pojęcia: przesyłanie energii, dystrybucja energii, oraz sieci przesyłowe i sieci dystrybucyjne. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Nadto, stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać również trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Z uwagi na niewyjaśnianie sprawy w powyższym zakresie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis w kwocie 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.