II SA/Gd 109/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 27 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego P. H. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 27 listopada 2017 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [..], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wody na potrzeby Elektrowni Wodnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 3 września 2008 r. E. C. wystąpił do Starosty z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na piętrzeniu wód rzeki K., poborze i odprowadzaniu wykorzystywanej do produkcji energii wody przez Małą Elektrownię . Starosta, po ponownym przeprowadzeniu postępowania na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2425/11, decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. w pkt 1 - udzielił E. C. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Elektrownia Wodna E. C. pozwolenia wodnoprawnego na: a) piętrzenie wód rzeki K. istniejącymi urządzeniami do rzędnej 27,00 m n.p.m. Kr, zlokalizowanymi na rzece K. w miejscowości Ż., gm. P. oraz b) pobór wód powierzchniowych w ilości Q=2,0 m/s z rzeki K. do napędu turbin istniejącej Elektrowni Wodnej, w celu wytwarzania energii elektrycznej, oraz odprowadzenie tych wód do rzeki K. Jednocześnie w pkt 2 organ nałożył na uprawnionego szereg obowiązków, w tym utrzymywania w należytym stanie technicznym urządzeń i nieprzekraczanie dozwolonego poziomu piętrzenia wody. Decyzja organu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem została doręczona stronom postępowania, w tym pełnomocnikowi E. C. – radcy prawnemu D. P., w dniu 10 maja 2017 r. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. H., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 27 listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta wyjaśnił istotne fakty w zakresie możliwości naruszenia wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska, a zebrany materiał dowodowy wykazał, iż stan koryta rzeki oraz skarpy jest dobry. Tym samym w sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne i brak jest podstaw prawnych do odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. W skardze skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak podjęcia czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy, a także całkowitą dowolność ustaleń organu odwoławczego. Ponadto skarżący zarzucił niezastosowanie art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy – Prawo wodne, mimo iż ustalony stan faktyczny wskazywał na spełnienie negatywnych przesłanek wydania pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2018 r. skarżący poinformował, że w toku rozprawy przed Sądem Rejonowym powziął informację o śmierci wnioskodawcy, E. C. w dniu 22 listopada 2017 r. W dniu 19 kwietnia 2018 r. do Sądu wpłynął przesłany przez Urząd Stanu Cywilnego odpis skrócony aktu zgonu E. C., zmarłego w G. w dniu 22 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, musi stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż wskazane przez skarżącego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (od dnia 1 stycznia 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne; Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi o konieczności stwierdzenia jej nieważności. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy podkreślić, że wszczynając postępowanie organ administracji jest zobligowany ustalić krąg stron tego postępowania, przy czym musi mieć na względzie, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem ma zdolność prawną. Zdolność tę, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Jak stanowi natomiast art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 459) zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony postępowania, przysługujący osobie fizycznej, wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może bowiem mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie mogą być do niej kierowane wydawane w sprawie rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., I SA/Wa 2076/11, LEX nr 1336809; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2012 r., II SA/Ke 572/12, LEX nr 1234958). Zgodnie bowiem z treścią art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zaś stosownie do treści art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przywołane przepisy dają więc organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania, a z doręczeniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie także z tego powodu, że, jak przyjmuje się w orzecznictwie, jego naruszenie i w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby zmarłej, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Uchybienie w tym zakresie powoduje bowiem, że powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99). Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zatem wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji i stanowisko w tym zakresie, w pełni akceptowane przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd, jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14, LEX nr 2114245; z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/14, LEX nr 1452172; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2010 r., II SA/Gd 43/10, LEX nr 752499; Jaśkowska M. [w:] Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Powyższe uwagi odnoszą się zarówno do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak postępowania przed organem odwoławczym. Zakres postępowania przed organem odwoławczym, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest bowiem taki sam, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną. Jeżeli zatem organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiego rozstrzygnięcia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w toku postępowania przed Sądem skarżący poinformował, iż wnioskodawca E. C. zmarł. Z uwagi na to, że fakt śmierci i jej datę ustala się na podstawie aktu zgonu, wystawionego przez właściwy Urząd Stanu Cywilnego, zgodnie z Prawem o aktach stanu cywilnego i przepisami wykonawczymi, Sąd zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego o nadesłanie aktu zgonu strony. Z przesłanego przez Urząd odpisu skróconego aktu zgonu wynika natomiast, że E. C. zmarł w dniu 22 listopada 2017 r. Miało to więc miejsce w toku postępowania odwoławczego, przed rozpoznaniem odwołania wniesionego przez P. H. i wydaniem przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu 27 listopada 2017 r. decyzji ostatecznej. W tym miejscu należy podkreślić, że na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto, jak już wskazano, to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących i w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Nie ma przy tym znaczenia również, czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowania sprawą, czy też nie, ani okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero w postępowaniu sądowym. Reasumując, wskazać należy, że rozstrzygające znacznie ma jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie od tego, przez kogo była ona reprezentowana i kto odbierał za nią podjęte w sprawie decyzje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14; z dnia 13 stycznia 2016r., I OSK 996/14, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też w niniejszej sprawie fakt, iż kontrolowaną decyzję doręczono pełnomocnikowi zmarłej strony, nie może przemawiać za uznaniem prawidłowości działań organu. Wskazać trzeba, że w postępowaniu administracyjnym o działaniu przez pełnomocnika stanowią przepisy art. 32-33 oraz art. 40 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fragmentaryczność tych regulacji w sprawach nieuregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego do pełnomocnictwa należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego (art. 95-108 k.c.). Zgodnie zaś z art. 101 § 2 k.c. umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną o charakterze upoważniającym i jest ważne, dopóki nie zostanie odwołane lub nie nastąpi śmierć pełnomocnika. W związku z tym należy przyjąć, iż w razie śmierci strony w toku postępowania pełnomocnictwo przez nią udzielone wygasa. Z taką sytuacją mamy natomiast do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a więc czynność procesowa organu polegająca na doręczeniu decyzji pełnomocnikowi zmarłej już strony była wadliwa i nie może świadczyć o skuteczności prawnej doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 40 § 1 k.p.a. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ drugiej instancji prowadził postępowanie wobec E. C. i na skutek wniesionego w sprawie odwołania wydał decyzję, którą skierował do nieżyjącej już strony, to nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie to rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została bowiem skierowana do osoby niebędącej w tym momencie stroną w sprawie i wadliwość ta nie podlega konwalidacji. Mając to wszystko na uwadze, ze względu na stwierdzone naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, dostrzeżone wady formalne postępowania odwoławczego zwalniają na obecnym etapie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłej w sprawie decyzji administracyjnej. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 1 p.p.s.a., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.