II SA/Gd 1096/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 września 2024 r. nr SKO Gd/2994/23 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. K. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Stara Kiszewa w przedmiocie warunków zabudowy. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 12 stycznia 2015 r. R. K. złożył do Wójta Gminy Stara Kiszewa wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji domu zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w O. We wniosku określono, że jest to dom letniskowy o powierzchni zabudowy 120 m2, szerokości elewacji frontowej - max 14 m; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 8,5 m; kącie nachylenia połaci dachowych 25º; wysokości głównej kalenicy - max 8,5 m; układzie połaci dachowych - dach 4 - spadowy; kierunku głównej kalenicy do frontu działki - dowolnej. W toku postępowania wyjaśniającego organ uzyskał pozytywną opinię sporządzonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji przedmiotowej inwestycji od Wójta Gminy Stara Kiszewa, będącego zarządcą drogi wewnętrznej nr [...] w O., a także od Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku, z uwagi na położenie przedmiotowej działki na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Wójt Gminy Stara Kiszewa decyzją z 14 kwietnia 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...] w O. Decyzja ta została jednakże uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 10 marca 2016 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W toku ponownie prowadzonego postępowania Wójt Gminy Stara Kiszewa wezwał R. K. do uzupełnienia przedłożonego wniosku poprzez jednoznaczne określenie przedmiotu inwestycji, gdyż we wniosku wskazano, że dotyczy on legalizacji domu, na odwrocie wniosku mowa jest o domu letniskowym a na mapie budynek ten oznaczony jest literą "m" oznaczającą dom mieszkalny. W odpowiedzi inwestor wskazał, że złożony przez niego wniosek dotyczy legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wymiary budynku w rzucie wynoszą 15,0 m x 8,0 m, a wysokość budynku 6,0 m. Wójt Gminy Stara Kiszewa decyzją z 25 października 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej w O. Do decyzji dołączona została "Analiza urbanistyczna i formalno - prawna" oraz mapa w skali 1:1000 z terenem przeznaczonym pod zabudowę. Decyzją z 17 marca 2017 r. SKO w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Stara Kiszewa z 25 października 2016 r. Wobec wniesienia skargi przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 267/17 uchylił w całości zarówno ww. decyzję Kolegium z 17 marca 2017 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Stara Kiszewa z 25 października 2016 r. WSA wskazał, że ustalone w decyzji Wójta z 25 października 2016 r. uwarunkowania urbanistyczno – architektoniczne dla istniejącej zabudowy podlegającej legalizacji nie są albo zgodne ze złożonym przez R. K. w 12 stycznia 2015 r. wnioskiem, sprecyzowanym następnie w pismach z 7 lipca 2016 r. i 5 września 2016 r., albo z warunkami określonymi w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy "Analizie urbanistycznej i formalno – prawnej", w której - co więcej - uwzględniono budynek na działce nr [...] objęty złożonym w sprawie wnioskiem, albo nie zostały określone precyzyjnie. Sąd dostrzegł ponadto, że w decyzji określono linię zabudowy jako maksymalną, nieprzekraczalną w odległości 4,0 m od granicy z działką nr ewid. [...] i drogą (działka nr [...]) oraz od granicy z działką nr ewid. [...], pozostałe zgodnie z przepisami odrębnymi i budowlanymi. Ani w analizie, ani też wydanych decyzjach organów obu instancji nie ma uzasadnienia dla takiego sposobu wyznaczenia linii zabudowy, która to nie stanowi przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich. Poza tym, co najważniejsze, nie odniesiono się w ogóle do istniejącej linii zabudowy na działce nr [...]. W decyzji ustalono powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki "do 0,13". Wielkość ta jest nieprecyzyjna, przy czym w złożonym w niniejszej sprawie wniosku nie określono tego parametru, zaś z analizy wynika, że średnia intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,13, natomiast na działce objętej wnioskiem wynosi 0,09. Nieprecyzyjnie ustalony w decyzji parametr nie jest więc zgodny z rzeczywistym parametrem obiektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Następnie wskazano, że w decyzji określono szerokość elewacji frontowej budynku na 15 m a w analizie ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowych w analizowanym obszarze wynosi 13 m, podczas gdy szerokość objętego wnioskiem budynku wynosi 14,8 m, aczkolwiek we wniosku parametr ten określono na 15 m. Dopuszczalną wysokość budynku ustalono na 6 m, a w analizie ustalono jedynie, że wysokość obiektów w obszarze analizowanym wynosi do 1,5 kondygnacji, ok. 8,5 m. Decyzje organów obu instancji w ogóle nie wyjaśniają sposobu ustalenia przyjętej wartości. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy Stara Kiszewa w dniu 31 grudnia 2018 r. wydał trzecią decyzję w sprawie ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania. Wniesione odwołanie od tej decyzji zostało rozpatrzone przez SKO w Gdańsku decyzją z 27 lutego 2019 r. w ten sposób że decyzja organu I instancji w całości została uchylona, a sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Czwarta decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dla działki nr [...] z 18 lipca 2019 r. została w całości uchylona przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzją z 13 listopada 2019 r. Wnioskiem, który zainicjował postępowanie, R. K. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości O. dla legalizacji domu o przeznaczeniu letniskowym. Wniosek wskazuje powierzchnię zabudowy 120 m2, szerokość elewacji frontowej maksymalnie 14 metrów; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od średniego poziomu terenu - 8,5 metrów; w zakresie geometrii dachu wniosek określa: kąt nachylenia połaci dachowej 25 stopni; wysokość głównej kalenicy maksymalnie 8,5 metrów; dach czterospadowy zaś kierunek głównej kalenicy do frontu działki wskazano - dowolny. W zakresie zapotrzebowania na media wniosek wskazuje jedynie na istniejące- bez określenia ilościowego zapotrzebowania na media (woda: istniejące ujęcie własne; odprowadzenie ścieków sanitarnych - istniejący bezodpływowy zbiornik na ścieki; źródło ogrzewania budynku - istniejące centralne ogrzewanie z kotłem na paliwo stałe/gaz/olej; zasilanie w energię elektryczną - istniejące przyłącze. W zakresie obsługi komunikacyjnej wskazano - istniejący zjazd z drogi. Pismem z 7 lipca 2016 r. inwestor wskazał, że przedmiotem inwestycji jest legalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wniosek został także uzupełniony o wymiary budynku w rzucie 15,0 x 8,0 m i wysokość budynku 6 m. Pismem z 19 maja 2019 r. wniosek został uzupełniony poprzez złożenie aktualnej mapy do celów informacyjnych; plan zagospodarowania działki z podanymi wymiarami budynku; warunki przyłączenia wraz z umową do sieci elektroenergetycznej; kierunek ułożenia kalenicy budynku- dach główny - prostopadle do frontu działki; daszek nad wejściem: równolegle do frontu działki. Różnice wysokości do kalenicy i okapu wynoszą: dach główny od 1 m - 2,5 m; daszek nad wejściem od 1 m - 1,8 m. Pobór wody z własnego ujęcia. Inwestor wskazał także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (od średniego poziomu terenu przed wejściem do budynku do rzutu krawędzi połaci dachowej na ścianę). W decyzji organu I instancji z 27 sierpnia 2020 r. legalizowany dom mieszkalny jednorodzinny został opisany następująco: powierzchnia zabudowy - 109,48 m2; szerokość elewacji frontowej budynku- 7,64 m (front działki od strony drogi o nr ewid. [...]); wysokość do głównej kalenicy dachu budynku - 8,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 4,10, szczegółowo dla istniejącego budynku zgodnie ze szkicem; geometria dachu wielospadowy o kacie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°; maksymalna liczba kondygnacji budynku - 2 nadziemne; dopuszcza się realizację poddasza użytkowego w budynku; kierunek głównej kalenicy dachu do frontu działki: dach główny - prostopadle do frontu działki; daszek nad wejściem - równolegle do frontu działki. Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu decyzja określiła: nieprzekraczalną linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym; powierzchnię biologicznie czynną-0,911; wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,089. Organ ustalił szerokość frontu działki objętej wnioskiem na 58 m, a tym samym granice obszaru analizowanego wyznaczono jako trzykrotność tego frontu, czyli w odległości 174 m przypominając, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. Działka nr [...] przylega bezpośrednio do dwóch dróg gminnych - działek o nr [...] i nr [...]. Decyzja ustala obsługę komunikacyjną - poprzez istniejący zjazd z drogi wewnętrznej (działki nr ewid. [...] i [...] obręb O.), stanowiącej własność Gminy, która włączona jest do drogi publicznej powiatowej (dz. nr [..]-[..] obręb O.). Część działki nr [...] przylegająca do drogi w istocie wynosi 58 metrów. Tym samym trzykrotna szerokość frontu tej działki to 174 metry wokół terenu inwestycji - w tej samej odległości od każdej z granic. Takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego zgodne jest z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, a taki obszar może stanowić podstawę do dokonania analizy legalnej zabudowy posadowionej w tym obszarze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 22 lutego 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że kluczowe znaczenie miało to, że wniosek inwestora nie dotyczył nowej inwestycji, a więc inwestycji która miałaby dopiero zostać zrealizowana na jego działce, ale dotyczył inwestycji już zrealizowanej, to jest konkretnego budynku, który ma ściśle określone wymiary. Przypomniano, że w swoim orzeczeniu kasacyjnym wydanym w niniejszej sprawie WSA podniósł, że "W przypadku warunków zabudowy wydawanych dla zrealizowanego już budynku, w celu jego legalizacji w trybie przepisów Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy ten konkretny budynek może pozostać na działce objętej wnioskiem, ponieważ spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa, której uszczegółowienie znajduje swój wyraz w parametrach ustalanych na podstawie rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jeżeli obiekt nie spełnia parametrów wynikających z analizowanego obszaru, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też zarówno z analizy, jak i z decyzji wydanej w takiej sprawie powinno - po pierwsze, wynikać jakie wymagania powinna spełniać nowa zabudowa na danej działce w zakresie parametrów wskazanych w rozporządzeniu, a po drugie - czy ten konkretny budynek tym parametrom odpowiada. Zdaniem Sądu, takiego wniosku nie można wysnuć na podstawie przeprowadzonej w tej sprawie analizy, skoro nie wynikają z niej ściśle określone parametry dla nowej zabudowy. Poza tym ustalone w niej średnie wartości nie przystają do wnioskowanych przez inwestora parametrów, a także wskazanych w samej analizie parametrów budynku stanowiącego przedmiot tego postępowania." Wyznaczenie linii zabudowy winno nastąpić od strony pasa drogowego, z którego ustalona została obsługa komunikacyjna legalizowanej inwestycji, tj. od strony działek drogowych nr [...] i [..]. Na załączniku graficznym dołączonym do decyzji oznaczono przebieg dwóch linii zabudowy. Jedna wyznaczona w odległości 4,7m od działek nr [...] i [...] wzdłuż ściany legalizowanego budynku, zaś druga linia zabudowy od strony innej działki drogowej o nr [...] - w odległości 6 m. Wyznaczenie przez organ linii zabudowy w odległości 4,7 m od działek nr [...] i [...] nie uznało Kolegium za zgodny z przepisem § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, albowiem takie wyznaczenie linii zabudowy nie jest przedłużeniem linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich - nr [..] i nr [..]. Jednakże uznając, że ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy, a teren inwestycji - działka nr [..] - w istocie zamyka działkę drogową nr [...] (droga wewnętrzna), bezpośrednio z nią granicząc i z której to drogi jest określony wjazd na nieruchomość to granica pomiędzy tymi działkami stanowi tym samym także front działki w rozumieniu przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Istniejąca na działkach nr [...] i [...] zabudowa posadowiona jest równolegle do działek drogowych nr [...] i [...]. Usytuowanie legalizowanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego praktycznie jest zbliżone do linii przebiegającej wzdłuż granic działek nr [..]-[..]. z działkami drogowymi nr [..] i [..]. Z kolei legalizowana zabudowa na działce nr [..] - posadowiona w ten sam sposób jak istniejąca zabudowa legalna posiada linię zabudowy legalizowanego budynku jako ściana z wejściem do tego budynku - nie może być brana pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy w rozumieniu przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na określoną przepisami prawa definicję frontu działki. Mając na uwadze faktyczne położenie działki nr [...] i posadowionego na niej legalizowanego budynku za zgodne z treścią § 4 ust.4 rozporządzenia Kolegium uznało wyznaczenie linii zabudowy przez organ I instancji wzdłuż elewacji frontowej budynku legalizowanego (ściana bez okien i drzwi) - w odległości 4,7m od granicy terenu inwestycji z działką drogową nr [...]. Odnośnie szerokości elewacji frontowej to sporządzona w sprawie analiza w zakresie tego parametru wskazuje, że średnia wielkość parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, jakim jest szerokość elewacji frontowej to 9,82m. Uwzględniając dopuszczoną prawem tolerancję 20% wielkość tego parametru mieści się pomiędzy 7,86 m, a 11,78 m. Ustalona w zaskarżonej decyzji wielkość parametru dla legalizowanej zabudowy to 7,64 m, Mimo, że jest mniejsza niż wskazana wyżej wielkość minimalna 7,86 m, takie ustalenie - zdaniem Kolegium - nie narusza powyższego przepisu rozporządzenia. Ponadto w wyznaczonym obszarze analizowanym przedmiotowy parametr istniejącej zabudowy mieści się w granicach od 3 m do 28 m. W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu analiza wskazuje, że średnia wielkość tego parametru to 0,077 (max. 0,225 - min. 0,007). Wielkość powierzchni legalizowanej zabudowy wskazana przez stronę wnioskującą przy wymiarach przedmiotowego budynku mieszkalnego 14,33 m x 7,64 m, daje wynik 109,48 m2 jako powierzchnia zabudowy legalizowanego budynku i tym samym wskaźnik zabudowy wynoszący 0,089- jako wielkość parametru wskazana w zaskarżonej decyzji. Jednakże Kolegium podniosło, że powierzchnia zabudowy wskazana w zaskarżonej decyzji nie obejmuje zarówno powierzchni zadaszonego wejścia do budynku oraz powierzchni tarasu. Zdaniem organu I instancji jest to wartość zbliżona do średniej wartości występującej w obszarze analizowanym, wskazując przy tym podstawę prawną takiego wyznaczenia, czyli § 5 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, że takie wyznaczenie przedmiotowego parametru nie narusza przedmiotowego przepisu rozporządzenia i wynika także ze sporządzonej w sprawie analizy wyznaczonego obszaru. Organ I instancji sporządzając analizę istniejącej w wyznaczonym obszarze zabudowy ustalił wielkość średnią parametru jakim jest wysokość elewacji frontowej na 5 m (skrajne wielkości to 2 m i 9 m). Ponadto organ wskazał, że wysokość elewacji frontowej budynku przeznaczonego do legalizacji zbliżona jest do średniej w obszarze analizowanym, uznając, że budynek legalizowany nie naruszałby ładu przestrzennego w tym zakresie. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowym parametrze legalizowana zabudowa (do 4,10 m) stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Organ ustalił wysokość głównej kalenicy na 8,5m, średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym została ustalona na 6,66 m. Decyzja zawiera wskazanie kąta nachylenia dachu od 25° do 45°. Sporządzona analiza w zakresie dokonanych ustaleń organu co do przedmiotowego parametru zawiera ustalenia w tym zakresie istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy (parametry skrajne min. 3m - max. 10m). Dlatego też Kolegium uznało, że w zakresie wysokości głównej kalenicy i jej kierunku, jak też kąta nachylenia połaci dachowych, legalizowana zabudowa stanowi kontynuację przedmiotowych parametrów zabudowy już istniejącej. Co do kwestii geometrii dachu organ l instancji ustalił, że w obszarze analizowanym przeważają dachy dwuspadowe, jednakże budynki z dachem czterospadowym (takim jak legalizowana zabudowa - przyp. Kolegium) występują na działce nr [..] (budynek inny) i na działce nr [..] (budynek mieszkalny o dachu wielospadowym). Za prawidłowe Kolegium uznało ustalenia organu zawarte w sporządzonej w sprawie analizie w zakresie geometrii dachów budynków na w/w dwóch działkach. I tak budynek mieszkalny posadowiony na działce nr [..] ma dach w kształcie litery L, co oznacza, że posiada więcej niż dwie połacie i dwie kalenice. Tym samym jest to dach czterospadowy, tak jak legalizowany na działce nr [..] budynek mieszkalny o dachu czterospadowym. Oznacza to także spełnienie kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie przedmiotowego parametru (§ 8 rozporządzenia) przez ten sam parametr legalizowanej na działce nr [..] zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Kolegium organ I instancji, wykonując zalecenia Kolegium, sporządził kompletną analizę zabudowy legalnej posadowionej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Analiza ta zawiera wymagane przepisami prawa parametry zabudowy dla każdej z zabudowanych nieruchomości, zaś ustalenia dokonane w toku tej analizy odniesione zostały do parametrów wskazanych przez inwestora w jego wniosku. Znajdująca się w aktach sprawy przedmiotowa analiza funkcji i cech zabudowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Tym samym zasadnym jest uznanie, że zalecenia sądu wskazane w orzeczeniu wydanym w niniejszej sprawie zostały wykonane. Legalizowany na działce nr [..] budynek mieszkalny jednorodzinny, w zakresie swojej funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak też pozostałe warunki wskazane w ust. od 2 do 5 tego przepisu. Po rozpoznaniu skargi skarżącej wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Gd 238/21 WSA w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Stara Kiszewa. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trzeba w pierwsze kolejności uwzględnić fakt, że została ona wydana w następstwie zapadłego uprzednio w tej sprawie, prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z 25 października 2017 r. o sygn. akt II SA/Gd 267/21 zawierającego w swym uzasadnieniu określone oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania. Zatem dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd był zobligowany w pierwszej kolejności ocenić, czy organy zastosowały się do wszystkich wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA oraz czy w pełnym zakresie uwzględniło wyrażone w nim oceny prawne. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco, bowiem skupiając się na ponownej analizie wyznaczonych parametrów w sprawie został wielokrotnie powielony błąd odnoszący się do wyznaczenia frontu działki inwestora, a w konsekwencji powodujący wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Mianowicie orzekające organy zgodnie ustaliły, że działka nr [..] przylega bezpośrednio do dwóch dróg gminnych - działek o nr [..] i nr [..]. Decyzja ustala obsługę komunikacyjną - poprzez istniejący zjazd z drogi wewnętrznej (działki nr ewid. [..] i [..] obręb O.), stanowiącej własność Gminy, która włączona jest do drogi publicznej powiatowej (dz. nr [..]-[..] obręb O.). Część działki nr [..] przylegająca do drogi w istocie wynosi 58 metrów. Tym samym trzykrotna szerokość frontu tej działki to 174 metry wokół terenu inwestycji - w tej samej odległości od każdej z granic. Tymczasem z analizy urbanistycznej, która stanowi załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy, wynika że jej autor przyjął, iż frontem działki jest ten bok działki nr [..], który przylega do drogi gminnej będącej działką nr [..]. Błąd dotyczy tego, że za front uznano cały bok działki nr [..] od strony wjazdu z drogi nr [..], zamiast jedynie tą część tego boku, która faktycznie przylega do drogi. Wadliwie zatem uznano, że front działki ma długość 58 m, gdy prawidłowo powinno zostać przyjęte, że ma 8 m, co w konsekwencji pozwoliłoby na wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu jedynie 50 m od działki w miejsce wyznaczonego w promieniu 174 m. Taka wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego dyskwalifikuje w całości poczynione ustalenia co do parametrów dopuszczalnej zabudowy. Podkreślono, że rację ma skarżąca, że organy przyjęły za elewację frontową w istocie elewację boczną kierując się treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia gdzie zostało wskazane, że elewacja frontową jest ta znajdująca się od strony frontu działki. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie elewacja frontowa istniejącego budynku jest elewacją prostopadła do boku działki, z którego odbywa się główny wjazd na nią. I z tej strony budynku zlokalizowane jest wejście do budynku. Nie może być elewacją frontową "ślepa" ściana budynku. Wadliwie organy obu instancji dokonują weryfikacji czy parametry istniejącego budynku "zmieszczą" się w parametrach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Nie taki jest cel określenia parametrów zabudowy dopuszczalnej na terenie inwestora. W toku ponowionego postępowania dotyczącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy orzekające organy po pierwsze wyznaczą w prawidłowej wielkości obszar analizowany, a następnie kolejno opiszą zabudowę na każdej działce, która znajdzie się w tym obszarze i podadzą parametry budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz kształt dachu. Dokonają obliczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Następnie wyliczą średnie wielkości w oparciu o dokonane ustalenia i na tej podstawie orzekną czy wielkości wskazane we wniosku inwestora odpowiadają tym ustalonym, a tym samym czy możliwe jest dopuszczenie zabudowy o parametrach wskazanych przez inwestora czy też nie. Sąd dostrzegł także, iż pomimo wskazania na mapie będącej załącznikiem do decyzji organu instancji, że zawiera ona linię określającą linię zabudowy to w istocie linia ta nie została narysowana na mapie. Powinna ona być wyrysowana jako przedłużenie istniejącej zabudowy (rodzaj zabudowy nie ma tutaj znaczenia). W sytuacji, gdy zabudowa istniejąca po sąsiedzku nie posiada jednorodnej linii zabudowy a tworzy uskok i w istocie każdy z sąsiednich budynków posadowiony jest w innej odległości i od granicy działki, na której został wybudowany i od krawędzi drogi (działki nr [..]) to uznać należy za dopuszczalne przyporządkowanie linii zabudowy dla działki nr [..] do jednego z istniejących obiektów. Dodatkowo mapy będące załącznikiem tak do decyzji i do analizy muszą być tożsame, w tej samej skali, a mapa będąca załącznikiem do analizy nie jest tożsama z ta załączoną do decyzji. Obecnie akta sprawy i przeprowadzone przez organy postepowanie nie dają możliwości zweryfikowania poprawności ustalonych parametrów. Po ponownym, szóstym rozpoznaniu sprawy decyzją z 8 marca 2023 r. nr RG-GP.6730.2.2015.2023 Wójt Gminy Stara Kiszewa ustalił m.in. następujące warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego: w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2): powierzchnia zabudowy budynku -109,48 m2; szerokość elewacji frontowej budynku -14,33 m (od strony wejścia do budynku); wysokość do głównej kalenicy dachu budynku - 8,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 3,66 m do 4,09 m, szczegółowo dla istniejącego budynku zgodnie z załączonym szkicem; różnice wysokości do kalenicy i okapu budynku wynoszą: -dach główny od 1,0 m do 2,5 m, -daszek nad wejściem od 1,0 m do 1,8 m; geometria dachu budynku - wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25°do 45°; liczba kondygnacji budynku - II nadziemne; dopuszcza się realizację poddasza użytkowego w budynku; kierunek głównej kalenicy dachu do frontu terenu: -dach główny - prostopadle do frontu terenu, -daszek nad wejściem - równolegle do frontu terenu; liczba stanowisk postojowych - minimum 1 miejsce postojowe na 1 budynek mieszkalny; nieprzekraczalna linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym; powierzchnia biologicznie czynna - 0,911; wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - 0,089. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej decyzją z 3 września 2024 r. o sygn. SKO Gd/2994/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan faktyczny sprawy oraz stosowne przepisy i wskazał, że organ ustalił szerokość frontu działki objętej wnioskiem na 8m, tym samym trzykrotność frontu wynosi 24m. Front działki został ustalony od strony drogi wewnętrznej nr ew. działki [..]. Mając na uwadze treść art. 61 ust.5a ustawy organ zakreślił granice obszaru analizowanego w odległości 50 metrów wokół działki nr [..]. Należy zauważyć, iż organ I instancji przy ustalaniu granic obszaru analizowanego wskazał na treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie – 12 stycznia 2015 r. - mają zastosowanie przepisy rozporządzenia w brzmieniu przed jego zmianami wchodzącymi w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Oznacza to konieczność stosowania w niniejszej sprawie m.in. przepisów § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia. Jednakże, pomimo błędnego wskazania podstawy prawnej przez organ I instancji dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego, to zakreślenie granic obszaru analizowanego na 50 m zgodne jest ze stanowiskiem sądów administracyjnych zawartych w wyrokach wydanych w niniejszej sprawie, którym to stanowiskiem organy są związane. Ponadto za prawidłowe i zgodne ze stanowiskiem sądu jest wskazanie, iż elewacją frontową (prostopadłą) jest ściana budynku z wejściem do tego budynku. Kolejnym wymogiem była konieczność opisania zabudowy na każdej działce, która znajdzie się w tym obszarze i podania parametrów budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz kształt dachu. Ponadto zasadnym było obliczenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W końcu wyliczenie średnich wielkości w oparciu o dokonane ustalenia i na tej podstawie orzeczenie, czy wielkości wskazane we wniosku inwestora odpowiadają tym ustalonym, a tym samym czy możliwe jest dopuszczenie zabudowy o parametrach wskazanych przez inwestora czy też nie.  Dla wyznaczonego w sposób wskazany wyżej obszaru analizowanego organ I instancji ustalił, iż obszar ten obejmuje nieruchomości gruntowe niezabudowane oraz nieruchomości gruntowe zabudowane oznaczone jako działki nr [..]-[..]. Mając na uwadze akta sprawy, w tym mapy z zakreślonymi granicami obszaru analizowanego Kolegium uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe i zgodne z rzeczywistością. Sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera opis, funkcje i parametry istniejącej na tych działkach zabudowy, jak też wyliczenie średnich wielkości parametrów zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Wykonana analiza wskazuje następujące wielkości średnie istniejącej zabudowy: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki 0,09; średnia szerokość elewacji frontowej - 9.60 m (wszystkie rodzaje budynków); średnia wysokość elewacji frontowej - w jednej tabelce jest to 4.16 m, zaś w drugiej jest to 4,41 m (wszystkie rodzaje budynków); średnia wysokość do głównej kalenicy dachu (wszystkie rodzaje budynków) - 6,03 m; geometria dachów (wszystkie rodzaje budynków) - w większości dachy dwuspadowe, jeden z dachem jednospadowym; jeden z wielospadowym oraz dwa budynki z dachem płaskim. Kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki (dla wszystkich rodzajów budynków) - w dziewięciu przypadkach równoległy; w trzech prostopadły oraz w dwóch budynkach prostopadły/równoległy. Ilość kondygnacji budynków - pięć budynków z 2 kondygnacjami oraz 11 budynków z jedną kondygnacją. Z treści analizy wynika, że na działkach zabudowanych znajduje się 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych; jeden budynek rekreacji indywidualnej oraz 9 budynków gospodarczych i innych. Kolegium stwierdziło, iż, wbrew związaniu stanowiskiem sądu, organ I instancji w przedmiotowej analizie, która stanowiła podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji ustalił średnie wielkości wymaganych parametrów zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak też pozostałych budynków (gospodarczych i innych). O ile w istocie wyliczenie wielkości średniej wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki musi obejmować wszystkie budynki - bez względu na ich funkcje - to już wskazane przez inwestora parametry legalizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego winny być odniesione do ustalonych parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wskazał sąd w uzasadnieniu wyroku. Oznacza to konieczność ustalenia średnich wielkości parametrów wskazanych w rozporządzeniu wyłącznie do wielkości parametrów tylko budynków mieszkalnych jednorodzinnych opisanych i wskazanych w analizie. W takim przypadku średnie wartości parametrów budynków mieszkalnych jednorodzinnych położonych w obszarze analizowanym wynoszą; szerokość elewacji frontowej 12,4 m; wysokość elewacji frontowej 5,5 m; wysokość do głównej kalenicy dachu budynków mieszkalnych – 8 m; cztery budynki mieszkalne mają dachy dwuspadowe, a dwa wielospadowe. Kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki jest równoległy w przypadku 4 budynków mieszkalnych oraz prostopadły i równoległy w przypadku dwóch budynków. Wydając decyzję w sprawie wniosku określone wyżej parametry istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy odnieść do wielkości parametrów wskazanych przez inwestora odnoszących się do legalizowanej zabudowy mieszkaniowej, dla celu ustalenia, czy zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej legalizowanej zabudowy mamy do czynienia z taką kontynuacją w rozumieniu powołanego przepisu ustawy. Kolegium uznało - w świetle okoliczności faktycznych odnoszących się do posadowienia legalizowanego budynku w stosunku do drogi gminnej oraz takiego, a nie innego umiejscowienia wejścia do budynku (elewacja frontowa) - za prawidłowe wyznaczenie linii zabudowy jako mającej uzasadnienie w treści przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Następnie Kolegium stwierdziło, że sporządzona w sprawie analiza w zakresie tego parametru wskazuje, że średnia wielkość parametru, jakim jest wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu to 0,099 (max. 0,257- min. 0,007). Wielkość powierzchni legalizowanej zabudowy wskazana przez stronę w piśmie z 9 maja 2019 r. przy wymiarach przedmiotowego budynku mieszkalnego 14,33 m x 7,64 m, daje wynik 109,48 m2 jako powierzchnia zabudowy legalizowanego budynku i tym samym wskaźnik zabudowy wynoszący 0,089 - jako prawidłowa wielkość parametru wskazana w zaskarżonej decyzji. Sporządzona w sprawie analiza parametru szerokości elewacji frontowej wskazuje, że średnia wielkość parametru istniejącej dla całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 9,60 m. Z kolei wielkość ta liczona tylko w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, jak już wcześniej Kolegium wskazało, wynosi 12,4 m. Uwzględniając dopuszczoną prawem tolerancję 20% otrzymujemy wielkość tego parametru mieszczącą się pomiędzy 7,12 m, a 14,88 m. Ustalona w zaskarżonej decyzji wielkość parametru dla legalizowanej zabudowy to 14,33 m. Tym samym takie ustalenie - zdaniem Kolegium - jest zgodne z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wójt ustalił wielkość średnią parametru jakim jest wysokość elewacji frontowej na 4,16 m w pierwszej tabelce analizy oraz 4,41 m w drugiej tabelce. Z kolei wynikająca z tej analizy wysokość elewacji frontowej tylko dla budynków mieszkalnych wynosi 5.5 m. Działkami sąsiednimi dla terenu inwestycji (działki nr [..]) są zabudowane działki nr [..] (działka sąsiadująca z terenem inwestycji) oraz dalsze o nr [..] i [..], zaś z drugiej strony działka nr [..], która od terenu inwestycji oddzielona jest działką niezabudowaną nr [..]. Budynki posadowione na tych działkach - zarówno mieszkalne jak i inne - posiadają różne wielkości tego parametru. Dlatego też organ I instancji uzasadnił wyznaczenie tej wielkości dla legalizowanej zabudowy według treści § 7 ust. 3 rozporządzenia. Ustalona zaś przez organ I instancji średnia wielkość istniejącej zabudowy wynosi 4,16 m lub 4,41 m, gdy tymczasem wielkość tego parametru zabudowy legalizowanej wynosi między 3,66 m a 4,09 m. Jest to w istocie wielkość zbliżona do wielkości średniej z istniejącej zabudowy. Jednakże - mając ponownie na uwadze stanowisko sądu wyrażone w drugim wydanym w sprawie wyroku - wielkość tę należało ustalić w odniesieniu wyłącznie do przedmiotowego parametru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która jak wyżej Kolegium ustaliło wynosi 5,5 m. Z uwagi na to, że w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa w zakresie tej wielkości mieści się odpowiednio między 9 m a 2 m lub 7 m a 2 m, ustalenie wielkości tego wskaźnika dla zabudowy działki nr [..] między 3,66 m a 4,09 m (zgodnie z treścią wniosku) Kolegium uznało za zgodne z § 7 rozporządzenia. Organ ustalił wysokość głównej kalenicy na 8.5 m, przy czym średnia wielkość tego parametru - biorąc pod uwagę wszystkie rodzaje istniejącej zabudowy - w obszarze analizowanym została ustalona na 6.03 m. Jednakże także w przypadku wielkości tego parametru należało uwzględnić wyłącznie wysokości do głównej kalenicy zabudowy mieszkaniowej, która jak ustaliło Kolegium wynosi 8 m, a tym samym jest zbliżona do wskazanej w decyzji wielkości 8,5 m. Takie ustalenie zdaniem Kolegium nie narusza przepisu § 8 rozporządzenia i wynika z treści sporządzonej w sprawie analizy. Z uwagi na zbliżoną wielkość tego parametru legalizowanej zabudowy do wielkości istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej za zgodne z tym przepisem rozporządzenia Kolegium uznało ustalenia organu I instancji w zakresie wskazania kąta nachylenia dachu od 25°do 45°. Także określenie w zaskarżonej decyzji kierunku głównej kalenicy dachu do frontu działki dla dach główny - prostopadle do frontu działki oraz daszku nad wejściem - równolegle do frontu działki, wynika z ustaleń organu w zakresie opisanym w analizie kierunków głównej kalenicy istniejącej zabudowy. Występują tutaj budynki o kierunku głównej kalenicy czy to prostopadle czy też równolegle lub mieszanej w stosunku do frontu działki na której są posadowione. Ponadto są dwa budynki mieszkaniowe o dachach wielospadowych, tak jak legalizowana zabudowa. W konsekwencji zasadnym jest uznanie, iż funkcja i parametry legalizowanej zabudowy w niniejszej sprawie spełniają warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z ww. przepisami rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe ustalenia Kolegium wniesione odwołanie strony należy uznać za nieuzasadnione w całości, w szczególności, w zakresie w jakim strona wskazuje na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z ww. przepisami rozporządzenia. Ponadto niezasadne jest stanowisko strony odwołującej się, iż postępowanie w sprawie wniosku strony z 2015 r. zostało zakończone prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z 2022 r. Wyrokiem tym sąd uchylił decyzje organów obu instancji, co oznacza konieczność powtórzenia postępowania w całości i merytoryczne rozpatrzenie złożonego wniosku. Fakt obowiązywania od roku 2004 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie został skonsumowany poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę nr [..]. W świetle sporządzonej w sprawie analizy nie sposób uznać - jak podnosi strona odwołująca, iż za elewację frontową przyjęta została ślepa ściana budynku. Za elewację frontową w analizie została uznana ściana budynku z wejściem do budynku mieszkaniowego. W zakresie ustalenia linii zabudowy Kolegium wskazało, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji poprowadził nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż ściany ślepej legalizowanego budynku - równolegle do wjazdu na teren inwestycji. Ponadto zapisy studium nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albowiem podstawą wydania przedmiotowej decyzji jest ustalenie, czy zostały spełnione warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy. W skardze na powyższą decyzję skarżąca przypomniała, że wydano już szóstą decyzję w sprawie z wniosku z 2015 r. uzupełnianego w 2016 r. i 2019 r. Tymczasem w opinii skarżącej inwestor nie złożył wniosku o wydanie zaskarżanej obecnie decyzji. Zatem wydanie jej w zaistniałej sytuacji świadczy po raz kolejny o stronniczym i bezprawnym działaniu Wójta w stosunku do inwestora. Ponadto, stoi w sprzeczności z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (którego kopię skarżąca załączyła) z 24 kwietnia 2018 r., w którym organ ten stwierdził, że w związku z wyrokiem WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 267/17 z dnia 25 października 2017 r. uchylającym decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Wójta Gminy Stara Kiszewa o ustaleniu warunków zabudowy postępowanie zostało zakończone. Organ ten wskazał, że "Ponowne postępowanie administracyjne w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [..] w O. może być ponownie rozpatrywane na wniosek Pana R. K." Wobec tego skarżąca podniosła, że Wójt wydawał kolejne decyzje bez wniosku inwestora. Zdaniem skarżącej istotą sprawy jest bezprawne działanie Wójta w porozumieniu z inwestorem, aby poprzez systematyczne udawanie kolejnych wniosków zapewnić temu inwestorowi możliwości dalszego mieszkania (od 2004 r.) w samowoli budowlanej na przedmiotowej działce uniemożliwiając tym samym organowi nadzoru budowlanego wydania kolejnej decyzji o rozbiórce nielegalnej inwestycji. W opinii skarżącej, w świetle dwóch prawomocnych wyroków WSA w Gdańsku wydanych w niniejszej sprawie, postępowanie w sprawie warunków zabudowy powinno się zakończyć a organ nadzoru budowlanego powinien zostać o tym poinformowany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku sygn. SKO Gd/2994/23 z dnia 3 września 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Stara Kiszewa nr RG-GP.6730.2.2015 z dnia 8 marca 2023 r. ustalającą R. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w O. Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje (szósty obrót sprawy) zostały wydane w wyniku uchylenia poprzednich decyzji (piąty obrót sprawy) na mocy prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Gd 238/21. Z kolei na mocy prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 października 2017 r. o sygn. II SA/Gd 267/17 uchylono decyzje wydane w drugim obrocie sprawy. Powyższe ma istotne znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia, ponieważ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto, na mocy art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (171 p.p.s.a.). Przy czym związanie dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym. Wskazuje się przy tym, że choć stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, to jednak nie oznacza, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z 9 maja 2024 r. sygn. III FSK 4/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro utrata mocy wiążącej ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo, tj. w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie, to w pierwszej kolejności należy wskazać, że żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno orzekający ponownie organy, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w poprzednim wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W konsekwencji, wobec mnogości rozstrzygnięć – zarówno administracyjnych, jak i dwóch prawomocnych wyroków sądowych – konieczne jest sprecyzowanie, co zostało już przesądzone, a więc innymi słowy, o czym skład orzekający w niniejszej sprawie może orzekać, gdyż ten zakres został pozostawiony organom administracyjnym do ustalenia. W wyroku o sygn. II SA/Gd 238/21 Sąd zauważył, że w analizie urbanistycznej (sporządzonej w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta z 2020 r.) przyjęto, iż frontem działki jest ten bok działki nr [...], który przylega do drogi gminnej będącej działką nr [...]. Błąd dotyczy tego, że za front uznano cały bok działki nr [...] od strony wjazdu z drogi nr [...], zamiast jedynie tą część tego boku, który faktycznie przylega do drogi. Wadliwie zatem uznano, że front działki ma długość 58 m, gdy prawidłowo powinno zostać przyjęte, że ma 8 m, co w konsekwencji pozwoliłoby na wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu jedynie 50 m od działki w miejsce wyznaczonego w promieniu 174 m. Sąd uznał wówczas, że taka wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego dyskwalifikuje w całości poczynione ustalenia co do parametrów dopuszczalnej zabudowy. Innymi słowy organy przyjęły za elewację frontową w istocie elewację boczną kierując się treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia gdzie zostało wskazane, że elewacja frontową jest ta znajdująca się od strony frontu działki. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie elewacja frontowa istniejącego budynku jest elewacją prostopadła do boku działki, z którego odbywa się główny wjazd na nią i to z tej strony budynku zlokalizowane jest wejście do budynku. Nie może być elewacją frontową "ślepa" ściana budynku. Sąd zobowiązał wówczas organy do tego, by w toku ponowionego postępowania po pierwsze wyznaczyły w prawidłowej wielkości obszar analizowany, a następnie opisały zabudowę na każdej działce, która znajdzie się w tym obszarze i podały parametry budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz kształt dachu. W dalszej kolejności organy miały dokonać obliczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wyliczyć średnie wielkości w oparciu o dokonane ustalenia i na tej podstawie orzec, czy wielkości wskazane we wniosku inwestora odpowiadają tym ustalonym, a tym samym czy możliwe jest dopuszczenie zabudowy o parametrach wskazanych przez inwestora czy też nie. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawą kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej jako u.p.z.p. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia bądź – jak ma to w niniejszej sprawie – dla przedsięwzięcia już zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, które obecnie jest w trakcie procedury legalizacyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem to wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. Z przywołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynika, że dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, czy planowana zabudowa (bądź jak w niniejszym przypadku – istniejąca zabudowa będąca przedmiotem postępowania legalizacyjnego) wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Inaczej rzecz ujmując - w zakresie kontynuacji funkcji mieści się jedynie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Każda sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Podstawowym instrumentem umożliwiającym rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy planowany/ legalizowany obiekt będzie spełniał wymogi dobrego sąsiedztwa jest przeprowadzenie Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej jako analiza) w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588 z późn. zm.). Będąc związanym ww. wyrokiem Wójt wyznaczył obszar analizowany przyjmując, że front ma 8 m. Jak wyjaśnił bowiem Sąd, elewacja frontowa istniejącego budynku jest elewacją prostopadłą do boku działki, z którego odbywa się główny wjazd na nią i to z tej strony budynku zlokalizowane jest wejście do budynku. A zatem prawidłowo wyznaczono obszar analizowany o promieniu 50 m, co umożliwiło weryfikację wskazanych w wybranym obszarze cech istniejącej zabudowy. Obszar wyznaczono we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie) od działki o nr [...]. Wyznaczono w ten sposób obszar analizy, którego granice nie są prowadzone po granicach działek, więc analizą objęto również te działki, przez które przebiega linia wyznaczająca granicę obszaru analizowanego. Obszar oddziaływania wyznaczono, jako obszar działek sąsiednich nr: [..]-[..] przylegających do przedmiotowej działki (zob. s. 1 analizy). Następnie, dalej realizując wytyczne Sądu, organ opisał zabudowę na każdej działce, która znalazła się w ww. obszarze, tj. na działkach nr [..]-[..]. Organ podał parametry budynków znajdujących się na każdej działce, tj. linię zabudowy od drogi publicznej, szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej, powierzchnię działki, powierzchnię zabudowaną, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, geometrię dachu, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, wysokość do głównej kalenicy dachu i ilość kondygnacji wskazując wartości maksymalne, minimalne i średnią (zob. tabela na s. 2-3 analizy). Kolejnym wskazanym przez Sąd krokiem było sprawdzenie przez organ, czy wielkości wskazane we wniosku inwestora odpowiadają tym ustalonym w analizie. I tak na terenie objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. Inwestycja wpisuje się więc w funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym i stanowi jej kontynuację. Dla inwestycji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,7 m, co stanowi odległość od końca działki drogowej o nr [..] do ściany budynku legalizowanego (droga – działka o nr [..] kończy swój bieg w granicy z działką [..]). Drugą nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 6,0 m od drogi o nr [..]. Co istotne, projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie uzgodniony przez zarządcę drogi. Średnia powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w granicach obszaru analizowanego równa jest 0,099 i mieści się w przedziale od 0,017 do 0,257. Dla legalizowanego budynku wskaźnik ten wynosi 0,089, co jest wartością zbliżoną do średniej występującej w obszarze analizowanym i mieści się w przedziale występującym w obszarze analizowanym. Następnie średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 9,60 m, w przedziale od 3,0 m do 15,0 m. Średnia szerokość z tolerancją 20% wynosi od 7,68 m do 11,52 m. Jak wskazał organ, elewacja frontowa budynku mieszkalnego objętego legalizacją jest elewacją prostopadłą do boku działki, z którego odbywa się główny wjazd na nią i z tej strony budynku zlokalizowane jest wejście do budynku. W związku z powyższym szerokość elewacji frontowej budynku wynosi 14,33 m, co jest wartością zbliżoną do średniej z tolerancją 20% występującej w obszarze analizowanym. Z uwagi na to, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości jeżeli wynika to z analizy, szerokość inwestycji mieści się w przedziale występującym w obszarze analizowanym. W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ wyjaśnił, że na działkach sąsiednich znajdują się budynki, które tworzą uskok do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, więc przyjęto odniesienie do średniej wysokości występującej w obszarze analizowanym. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 4,41 m. Wartość ta mieści się w przedziale występującym w obszarze analizowanym od 2,0 m do 7,0 m. Wysokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku jest zróżnicowana w zależności od punktu pomiaru wynosi od 3,66 m do 4,09 m. Na działkach sąsiednich wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma zbliżoną wartość do budynku legalizowanego. Wysokość budynku nie przekracza średniej wysokości i mieści się w przedziale występującym w obszarze analizowanym. Ponadto w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe oraz wielospadowe o kierunku głównej kalenicy dachu prostopadłym lub równoległym o średniej wysokości do głównej kalenicy 6,03 m w przedziale od 3,0 m do 10,0 m. Geometria dachu budynku objętego legalizacją to dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45° i maksymalnej wysokości głównej kalenicy dachu 8,5 m. Zdaniem organu nie wykracza on parametrami poza wysokości występujące w obszarze analizy. Wysokość głównej kalenicy dachu budynku legalizowanego mieści się w przedziale występującym w obszarze analizowanym. W konsekwencji należy uznać, że jest możliwe dopuszczenie już wykonanego w warunkach samowoli budowlanej budynku inwestora, bowiem wpisuje się on w istniejący ład przestrzenny i spełnia przesłankę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec tego można było następnie sprawdzić, czy legalizowany budynek spełnia pozostałe warunki z art. 61 u.p.z.p. Bezsporne jest, że spełnia, co uprawniało Wójta do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Reasumując, Wójt Gminy Stara Kiszewa zastosował się do wskazań tutejszego Sądu wyrażonych w prawomocnym wyroku z dnia 6 kwietnia 2022 r. o sygn. II SA/Gd 238/21 i wykonał ww. wytyczne. Natomiast po przeprowadzeniu analizy treści decyzji organów obu instancji Sąd doszedł do przekonania, iż obie decyzje są prawidłowe i nie naruszają przepisów. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, iż w niniejszej sprawie organy bezprawnie procedowały bez wniosku inwestora należy podkreślić, że fakt, iż organy oraz tutejszy Sąd uchylały następujące po sobie decyzje nie oznacza, że skasowano całe postępowanie. Nie oznacza to również konieczności, aby ponownie uruchamiać postępowanie w tej samej sprawie nowym wnioskiem. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 u.p.z.p.). Fakt, iż w niniejszej sprawie inwestor występuje o ustalenie warunków zabudowy w toku procedury legalizacyjnej, a nie przed rozpoczęciem planowanej inwestycji nie ma znaczenia. Inwestor złożył taki wniosek w dniu 12 stycznia 2015 r., a następnie, w toku trwającego od tego czasu postępowania, uzupełnił go (doprecyzował). Należy wyjaśnić, że organ jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie. Tylko wnioskodawca określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, a jego uszczegółowienie należy wyłącznie do strony. Postępowanie wszczęte na żądanie strony jej wnioskiem winno zakończyć się w sposób zgodny z przepisami, tj. poprzez wydanie decyzji merytorycznej. Jeżeli decyzja taka zostanie uchylona (a więc usunięta z obrotu prawnego), to o ile organ wyższej instancji bądź sąd nie umorzą postępowania (co zamknie jest bez merytorycznego rozstrzygniecia), organ jest zobligowany do dokończenia wszczętego postępowania poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem inwestora z 2015 r. dotąd nie zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone, bowiem dotychczasowe decyzje (pięć obrotów sprawy) zostały uchylone. W tej chwili tylko kontrolowana w tym postępowaniu sądowym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 września 2024 r. ma status ostateczności, a w przypadku uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia zyska również status prawomocności. Zatem zarzut skarżącej, iż organy prowadziły postępowanie i podjęły rozstrzygniecie bez wniosku strony jest niezasadny. Z wyżej opisanych powodów nie jest również prawidłowy pogląd skarżącej, iż "jeden wniosek – jedna decyzja". Sytuacji tej nie zmienia załączona przez skarżącą kopia pisma Wójta do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 24 kwietnia 2018 r., w którym organ ten stwierdził, iż "[...] postępowanie zostało zakończone. Ponowne postępowanie administracyjne w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr w O. może być ponownie rozpatrywane na wniosek Pana R. K.." Jak już wyjaśniono, stanowisko takie nie ma odzwierciedlenia w przepisach, a zatem jest niewłaściwe. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.