II SA/Gd 11/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi grupy mieszkańców Ziemi B. reprezentowanej przez Stowarzyszenie [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę grupy mieszkańców Ziemi B. reprezentowanej przez Stowarzyszenie [...] Zaskarżoną uchwałą z dnia 28 czerwca 2012 r., nr [...], Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów przeznaczonych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym P. w gminie T. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (poz. 2740) w dniu 29 sierpnia 2012 r. W dniu 11 grudnia 2012 r. skargę na powyższą uchwałę wniosło Stowarzyszenie[...] z siedzibą w B. w imieniu własnym oraz w imieniu grupy mieszkańców Ziemi [...], których dane personalne i adresy zamieszkania nie zostały w skardze wskazane. Skarżący zarzucili nieważność uchwały z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa w odniesieniu do zasad i trybu sporządzania planu oraz braku zgodności planu ze studium. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy, działający w imieniu Rady Gminy wskazał, że przedmiotowa skarga grupy mieszkańców Ziemi [...] reprezentowanej przez Stowarzyszenie[...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżący nie wyczerpali drogi postępowania przed organem gminy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", tzn. nie wezwali właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Za takie wezwanie nie mogło bowiem zostać uznane wezwanie Stowarzyszenie [...] do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 października 2012 r. (data wpływu: 15 października 2012 r.), ponieważ skarżące Stowarzyszenie wniosło je wyłącznie w imieniu własnym, a nie w imieniu grupy mieszkańców Ziemi [...]. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 29 stycznia 2013 r. skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. reprezentujące grupę mieszkańców Ziemi [...], zostało wezwane do nadesłania, w terminie 7 dni, oświadczenia, czy przed wniesieniem skargi grupa mieszkańców Ziemi [...] zwracała się do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. W zakreślonym terminie skarżące Stowarzyszenie nadesłało pismo, w którym oświadczyło, że działając w oparciu o przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. reprezentowane przez: prezesa Zarządu – I. O., wice-prezesa Zarządu – K. M., sekretarza Zarządu – J. W. – B., członka Zarządu – K. S. oraz członka Zarządu – R. K. na podstawie udzielonych Stowarzyszeniu pełnomocnictw przez: O. O. i M. L. złożyło do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 października 2012 r. (data wpływu: 15 października 2012 r.). Stowarzyszenie wniosło je również w imieniu grupy mieszkańców Ziemi [...]. Ponadto skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że w przedmiotowym wezwaniu utajniono dane osobowe mieszkańców Ziemi [...] z uwagi na chęć ochrony tych osób przed organem, ponieważ wcześniej, podczas posiedzeń sesji Rady Gminy w dniu 28 czerwca 2012 r. miały miejsce takie zachowania ze strony organu jak: szykanowanie, używanie słów obraźliwych czy nawet gróźb karalnych pod adresem wyżej wymienionych osób. Nadto zdaniem Stowarzyszenia przepisy art. 101 ust. 2a u.s.g. nie nakładają obowiązku dołączenia pisemnych upoważnień już na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło również, iż dowodem na to, że działało nie tylko w imieniu własnym, ale i w imieniu grupy mieszkańców Ziemi [...], jest okoliczność, że pełnomocnictwa osób upoważniających Stowarzyszenie do działania w ich imieniu zostały złożone z datą nie późniejszą, jak data złożenia wezwania do usunięcia prawa. W związku z powyższym Skarżący wskazał, że jego zdaniem grupa mieszkańców Ziemi [...] spełniła przesłankę wyczerpania drogi postępowania przed organem gminy zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 października 2012 r. (data wpływu: 15 października 2012 r.), które zostało wniesione przez Stowarzyszenie w imieniu własnym oraz w imieniu grupy mieszkańców Ziemi [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust 1 u.s.g. warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publik. ONSAiWSA z 2007 r., Nr 3, poz. 60), stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a." ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Koniecznym warunkiem wniesienia skargi w trybie przywołanego wyżej art. 101 § 1 u.s.g., jest uprzednie bezskuteczne wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia. Niespełnienie tego warunku skutkuje odrzuceniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny takiej skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. m.in. Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 481). Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi możliwość wniesienia skargi do sądu. Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa w imieniu własnym, ale również w imieniu grupy mieszkańców Ziemi [...], których dane personalne i adresy zamieszkania nie zostały wskazane z uwagi na chęć ochrony tych osób przed organem. Dowodem jest okoliczność, że pełnomocnictwa osób upoważniających Stowarzyszenie do działania w ich imieniu zostały złożone z datą wcześniejszą od daty złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z analizy treści wezwania Stowarzyszenia [...] do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 października 2012 r. nie wynika, aby oprócz działania w swoim imieniu skarżące Stowarzyszenie działało również w imieniu innej grupy osób. W przedmiotowym piśmie Stowarzyszenie nie powołuje się na przedłożone wcześniej pełnomocnictwa osób upoważniające Stowarzyszenie do skierowania takiego wezwania również w ich imieniu. Ponadto z treści samych pełnomocnictw nie wynika, aby upoważnienie obejmowało również uprawnienie do złożenia w imieniu danej osoby wchodzącej w skład grupy mieszkańców Ziemi [...] wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa poprzedzającego złożenie skargi. Przedmiotowe pełnomocnictwa obejmują bowiem umocowanie do następujących czynności: reprezentowania przed organami administracji państwowej i samorządowej, osobami i instytucjami, sądem administracyjnym w sprawach związanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych uchwalonych w dniu 26 czerwca 2012 r. w Gminie i w dniu 28 czerwca 2012 r. w Gminie, w szczególności do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i prowadzenia sprawy przed tym sądem. W świetle art. 36 pkt 1 p.p.s.a. w pełnomocnictwie ogólnym winno być wskazane, przed jakim sądem pełnomocnik jest umocowany do działania, to tym bardziej, udzielając pełnomocnictwa do działania w poszczególnych sprawach, należy wskazać taki sąd, jak i doprecyzować o jaką konkretnie czynność chodzi. Sąd nie może rozszerzać granic aktu umocowania, które zostały w nim w sposób jednoznaczny określone. Dopuszczalna jest oczywiście zmiana zakresu pełnomocnictwa (rozszerzenie lub ograniczenie) wynikającego z art. 39 p.p.s.a., ale wymaga to wyraźnego zaznaczenia w treści pełnomocnictwa. Zdaniem Sądu w wezwaniu skierowanym do organu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżące Stowarzyszenie winno wyraźnie wskazać, że kwestionuje zaskarżoną uchwałę w imieniu własnym oraz w imieniu grupy mieszkańców Ziemi [...]. Oczywistym także jest, że tylko skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest dopuszczalna (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 262/12, niepubl.). Treść pisma skarżącego Stowarzyszenia z dnia 8 lutego 2013 r., złożonego w związku z zarządzeniem z dnia 29 stycznia 2013 r., nie wykazuje w sposób wystarczający faktu wyraźnego umocowania Stowarzyszenia do działania w imieniu grupy mieszkańców Ziemi [...], a tym samym do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 października 2012 r. Skarżące Stowarzyszenie w wezwaniu powinno wyraźnie powołać się na pełnomocnictwa grupy osób, w imieniu których również działa. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że pełnomocnictwa udzielone wskazanemu wyżej stowarzyszeniu przez O. O. i M. L. są datowane na – odpowiednio – 15 i 12 października 2012 r., podczas gdy wezwanie do usunięcia naruszenia pochodzi z dnia 10 października 2012 r., a więc zostało sporządzone jeszcze przed udzieleniem pełnomocnictw, na które powołuje się skarżący. Powyższe dodatkowo wskazuje na brak właściwego umocowania po stronie Stowarzyszenia do skutecznego wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w imieniu wymienionych osób. Powyższe dowodzi, że grupa mieszkańców Ziemi [...] nie wyczerpała trybu wynikającego z art. 101 u.s.g., to jest nie wniosła do właściwego organu samorządu gminnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Uczyniło to wyłącznie stowarzyszenie, które z kolei nie ma legitymacji do wniesienie skargi we własnym imieniu. Podnieść należy przy tym na marginesie, że fakt odrzucenia skargi z powodu niedopełnienia warunku polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa nie stoi na przeszkodzie ponownemu zaskarżeniu tej uchwały przez tę samą osobę, jeśli w późniejszym czasie warunek ten został spełniony (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 1993 r. sygn. akt I SA 892/93, opubl. ONSA 1994, nr 4, poz. 159). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 ust. 6 w związku z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym postanowił jak w sentencji.