II SA/Gd 110/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2009 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. W. na decyzję Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 15 stycznia 2009r., nr [...] w przedmiocie uprawnień kombatanckich 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 9 grudnia 2008 r. nr [...], 2/ zasądza od Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej H. W. kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżona przez H. W. decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 9 grudnia 2008 r., powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 22 ust. 1 Ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) - dalej jako ustawa o kombatantach, odmówił przyznania H. W. uprawnień kombatanckich z tytułu "Obóz Hitlerowski". Uzasadniając decyzję Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, że analiza akt sprawy nie wykazała dostatecznych dowodów osadzenia strony w obozie przejściowym. Niezależnie od kwestii dowodowych pobyt w obozie w P. nie spełnia przesłanek ustawowych do nabycia uprawnień kombatanckich, albowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) wskazanej powyżej ustawy "Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania: w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa". Jednocześnie art. 8 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy stanowi, że: Prezes Rady Ministrów, na wniosek Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, określi, w drodze rozporządzenia po zasięgnięciu opinii Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - miejsca odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a także więzienia i obozy NKWD lub będące pod nadzorem NKWD, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości, oraz obozy, o których mowa w art. 3 pkt 2 i w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) oraz w pkt 3 lit. a ustawy. Przepisy wykonawcze do ustawy stanowi Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U Nr 106, poz. 1154 ze zm.) - dalej jako rozporządzenie. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie legislacyjne odsyłające do rozporządzenia w zakresie podania nazwy obozów oraz innych miejsc odosobnienia podlegających treści art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o kombatantach sprawia, że organ wydający decyzję jest zobligowany oceną charakteru obozów wyszczególnionych w rozporządzeniu, które w § 6 nie wymienia obozu przesiedleńczego w P. H. W. pismem z dnia 16 grudnia 2008 r. zwróciła się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania jej uprawnień kombatanckich z tytułu "Obóz Hitlerowski" W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż z relacji rodziców i starszego rodzeństwa wynika, iż był to "Obóz Hitlerowski" w pełnym tego słowa znaczeniu, ponieważ był ogrodzony i strzeżony przez wartowników, więźniowie pozostawali do dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a warunki pobytu były takie same jak w obozach koncentracyjnych. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z stycznia 15 stycznia 2009 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy opisaną powyżej własną decyzję z dnia 9 grudnia 2008 r., podtrzymując w uzasadnieniu dotychczasową argumentację oraz wskazując, iż obozu w P. nie można również zaliczyć do kategorii obozów koncentracyjnych (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a wskazanej ustawy). Nie był to również karny lub wychowawczy obóz pracy (§ 5 pkt 2 i 3 Rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy). Z opinii Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 26 września 2006 r. wynika, iż w P. w latach 1940-1942 roku istniał obóz przesiedleńczy. Przebywały w nim rodziny wysiedlone z ówczesnych powiatów w. i p. Pobyt w obozie trwał krótko - osoby wywożono do Generalnego Gubernatorstwa, część na roboty przymusowe do III Rzeszy, a osoby uznane za nadające się do zniemczenia do obozu germanizacyjnego w Ł. Obóz ten podlegał Pełnomocnikowi Rzeszy do Spraw Umocnienia Niemczyzny. W opinii Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Instytutu Pamięci Narodowej obóz przesiedleńczy w P. nie spełnia warunków ustawy o kombatantach. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, H. W. wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi podała, że starania o potwierdzenie pobytu w obozie w P. rozpoczęła już w 1996 r. jednakże dopiero w styczniu 2008 r. uzyskała z Międzynarodowego Biura Poszukiwań w Arlosen potwierdzenie pobytu w tym obozie. To zdaniem skarżącej spowodowało, iż nie mogła wcześniej ubiegać się o przyznanie uprawnień kombatanckich, tj. w poprzednim stanie prawnym, w którym otrzymałaby takie uprawnienia. Skarżąca oświadczyła także, że jej mąż już od roku 1997 posiada takie uprawnienia, ponieważ przebywał w podobnym obozie w T. Odpowiadając na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych błędnie przyjął, że niewymienienie obozu przesiedleńczego w P. w § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości, uniemożliwia ustalenie, że przebywanie w tym obozie stanowiło represję w rozumieniu art. 4 ust 1 pkt lit. c) ustawy o kombatantach. Represjami wedle wskazanego przepisu są okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Ukształtowana w taki sposób treść przepisu wyodrębnia w niebudzący wątpliwości sposób przesłanki, których występowanie nakazuje zaliczyć określoną sytuację do represji w rozumieniu ustawy o kombatantach. Faktem jest, iż ustawodawca w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach upoważnił Prezesa Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - miejsc odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a także więzień i obozów NKWD lub będących pod nadzorem NKWD, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości, oraz obozów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) oraz w pkt 3. Nie sposób jednakże przyjąć, wobec jasno wskazanej definicji represji z art. 4 ust. 1 lit. c) ustawy o kombatantach, aby możliwe było dokonanie interpretacji opisanych powyżej przepisów w sposób prowadzący do wniosku, iż brak umieszczania obozu w P. w przedmiotowym rozporządzeniu wyłącza możliwość zastosowania normy wynikającej z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c). W ocenie Sądu, zachodzi niezgodność treści przepisu ustawy o kombatantach (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c) z unormowaniem § 6 rozporządzenia. W takim przypadku należy dokonać interpretacji prawa w oparciu o art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który określa hierarchię źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rozporządzenie jest aktem prawnym hierarchicznie niższym od ustawy i dlatego nie może być z nią sprzeczne ani niezgodne. W sytuacji kolizji norm, ustawowej z normą rozporządzania, w pierwszej kolejności należy dokonać takiej interpretacji przepisów rozporządzania, aby normy z nich płynące były zgodne z normami ustawowymi. Przekładając to na realia niniejszego postępowania uznać należy, iż katalog miejsc odosobnienia określony w § 6 rozporządzania nie ma charakteru zamkniętego i nie zwalnia organu administracji od każdorazowego badania zaistnienia przesłanek z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o kombatantach, bowiem stosowanie norm rozporządzenia, nie może prowadzić do uniemożliwienia skorzystania z praw wynikających wprost z ustawy. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2006 r. (II OSK 1228/2005, opubl. OSP 2007/11 poz. 134) uznał, że "wymienienie danego miejsca odosobnienia w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. 2001 r. Nr 106 poz. 1154 ze zm.) nakłada na organ administracyjny obowiązek przyznania uprawnień z tytułu pobytu w nim, jeśli poczynione ustalenia wskazują, iż spełnione są inne przesłanki określone w art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. 2002 r. Nr 42 poz. 371 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że organ, niezależnie od ewentualnego spełnienia przesłanek określonych w ustawie, ma obowiązek nieprzyznawania uprawnień dlatego tylko, że miejsce odosobnienia nie jest ujęte w rozporządzeniu." Kontynuując rozważania uznać należy, iż istotą omawianego rozporządzenia jest ułatwienie osobom ubiegającym się o uprawnienia kombatanckie dochodzenia swoich praw, gdyż jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny "fakt umieszczenia danego obozu w wykazie wydanym na podstawie art. 8 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) ma tylko takie znaczenie, że w konkretnej sprawie strona nie musi przeprowadzać dowodów stwierdzających, iż osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a pobyt w tych miejscach dzieci miał charakter eksterminacyjny w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy." (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2007 r., II OSK 313/06, opubl. w System Informacji Prawnej LEX nr 344535). Jak się wydaje konsekwencją, wykazanej powyżej, błędnej interpretacji prawa materialnego było naruszenie przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając, bowiem, że możliwym jest przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach, pomimo nieumieszczenia obozu w P. w § 6 rozporządzenia, organ zobowiązany był do ustalenia, czy H. W. spełnia przesłanki do przyznania uprawnień kombatanckich wynikających z tego przepisu. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prowadząc postępowanie naruszył art. 10 § 1 K.p.a, stanowiący, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt administracyjnych postępowania (także przy ponownym rozpoznaniu sprawy) nie wynika, aby H. W. umożliwiono przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego Tym samym skarżąca pozbawiona została możliwości złożenia ewentualnych dodatkowych wniosków dowodowych na okoliczność charakteru, jaki miał pobyt w obozie w P. Nie sposób wykluczyć, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez skarżącą lub przedstawienie dodatkowych dowodów mogłoby spowodować odmienne rozstrzygnięcie organu administracji. Kolejnym istotnym uchybieniem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych było zaniechanie wyjaśnienia charakteru, jaki miał obóz w P. W trakcie pierwotnego rozpoznawania sprawy organ kwestii tej nie badał, natomiast przy ponownym rozpoznawania sprawy poprzestał na piśmie nadesłanym z Instytutu Pamięci Narodowej, w którym stwierdzono, że "punkty zborne nie spełniają warunków art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami wojny". Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ani Instytutu Pamięci Narodowej, ani jego prezes nie są uprawnieni do rozstrzygania o tym, czy, dany obóz spełnia, czy nie spełnia warunki określone w art. 4 ustawy o kombatantach. Kompetencje w tym zakresie należą do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i to na nim spoczywa obowiązek rozstrzygania w tym zakresie. Oparcie się, zatem jedynie na wskazanym powyżej piśmie z IPN stanowi naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.). Obowiązkiem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych było wyjaśnienie, jakie warunki panowały w obozie przesiedleńczym w P. Organ powinien w tym celu wykorzystać wszelkie możliwe środki dowodowe, od przesłuchania skarżącej, poprzez ustalenie czy istnieją opracowania naukowe na ten temat (odniesienie się do nich, w tym do publikacji "Obozy Hitlerowskie na ziemiach polskich 1939 - 1945 - informator encyklopedyczny", na którą wskazała skarżąca w piśmie z 12 sierpnia 2008 r.), czy też zwrócić się o pełną i wyczerpującą opinię do biegłych w tym temacie. Podkreślenia, bowiem wymaga, że to nie nazwa obozu, lecz faktycznie panujące w nim warunki decydują o tym, czy dane miejsce odosobnienia może być zaliczone do miejsc, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o kombatantach (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 czerwca 2005 r., IV SA/Po 231/05, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zdaniem Sądu zasadne było uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, aby umożliwić stronie skorzystanie z prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy, sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i dlatego zgodnie z art. 120 p.p.s.a. orzeczenie wydano na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając sprawę ponownie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych: a) dokona interpretacji art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach w zw. z § 6 rozporządzenia, w sposób opisany powyżej przez sąd; b) zbada warunki panujące w obozie przesiedleńczym w P. wyjaśniając m. in. czy istnieją opracowania naukowe na ten temat; c) zebrany materiał dowodowy rozpatrzy w sposób wyczerpujący poddając ocenie każdy z dowodów z osobna; d) przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwi zapoznanie się skarżącej z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się, co do niego.