II SA/Gd 110/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2025 r., nr SKO Gd/5481/24 w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tczewa w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Po rozpatrzeniu wniosku W. S. z 14 stycznia 2013 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego decyzją nr 000128/ZP/01/2013 z 16 stycznia 2013 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Tczewa, przyznał Wnioskodawcy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2014 r. Następnie po rozpatrzeniu wniosku W.S. z 13 lutego 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego decyzją nr 000454/ZP/02/2014 z 13 lutego 2014 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Tczewa, przyznał Wnioskodawcy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 lutego 2014 r. bezterminowo. Decyzją nr 003228/ZP/09/2018 z 15 września 2018 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Tczewa, zmienił wysokość zasiłku pielęgnacyjnego. Pismem z 1 sierpnia 2024 r. W. S. wystąpił z wnioskiem o wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 1995 r. do 31 października 2012 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Do wniosku załączono kopię prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku Sekcja ds. Ubezpieczeń Społecznych w VI Wydziale Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 12 lipca 2024 r. sygn. VI U 1268/15, na mocy którego zmieniono zaskarżone orzeczenie z 1 października 2015 r. w ten sposób, że ustala się, iż W. S. zalicza się do znacznego stopnia niepełnosprawności od 1 grudnia 1995 r., a jego niepełnosprawność powstała od 24 października 1988 r. W dniu 20 września 2024 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie wpłynęła informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w której wskazano m.in., że W. S. pobiera dodatek pielęgnacyjny od 1 grudnia 1995 r. nadal. Postanowieniem nr ŚR.441.664.24 z 30 września 2024 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Tczewa, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na W. S. wszczęte w dniu 14 stycznia 2013 r. oraz w dniu 13 lutego 2014 r. Postanowieniem nr 000201/POZP/092024 (ŚR.441.664.24) z 30 września 2024 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Tczewa, wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji nr 000454/ZP/02/2014 z 13 lutego 2014 r. z późn. zm. Postanowieniem nr ŚR.441.664.24 z 30 września 2024 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Tczewa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wszczętego dnia 2 sierpnia 2024 r. Decyzją nr 000228/UDZP/10/2024 (ŚR.AM.441.63.14/4) z 18 października 2024 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Tczewa, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji nr 000454/ZP/02/2014 z 13 lutego 2014 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zarówno we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego składanego w dniu 13 lutego 2014 r., jak i w pouczeniu decyzji z 13 lutego 2014 r. strona została pouczona, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W związku z informacją z ZUS z 20 września 2024 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej ostatecznej decyzji z 13 lutego 2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania W. S. decyzją z 8 stycznia 2025 r. sygn. akt SKO Gd/5481/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Tczewa. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej jako u.ś.r.) i przypomniał, że nie przewidują one sytuacji, aby za ten sam okres możliwe było pobieranie obu świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku jednak faktycznego zaistnienia takiej sytuacji, ustawodawca pozbawił beneficjenta prawa do decydowania, które świadczenie chce otrzymywać, uznając arbitralnie w art. 16 ust. 6 u.ś.r., że prawo do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Tym samym w przypadku pobrania za ten sam okres zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, pierwszeństwo zostało z mocy ustawy przyznane dodatkowi pielęgnacyjnemu. Następnie Kolegium przywołało art. 145 § 1 pkt 5, art. 146, art. 147, art. 148 § 1 i 2 oraz art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) i stwierdziło, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż decyzja z 13 lutego 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy przypomniał, iż zarówno w treści wniosku, jak i w treści decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny Skarżący został pouczony, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z akt nie wynika również, iż Skarżący posiada ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylania dotychczasowej decyzji, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. W związku z powyższym wydając zaskarżoną decyzję wzięto pod uwagę okoliczność, iż od jej doręczenia minęło ponad 10 lat. Jednakże upływ tego terminu nie stanowi podstawy do umorzenia postpowania. W skardze na powyższą decyzję W. S., reprezentowany przez małżonkę M. S., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że w dniu 14 stycznia 2013 r. i w dniu 13 lutego 2014 r. złożył wnioski o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie, z takiego powodu, że powstał u niego znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżący jest człowiekiem poważnie schorowanym i z upływem lat życia, w związku z czym powinien być przez urzędnika państwowego dokładnie pouczony o treści pism /wniosków/, które podaje się jemu do podpisania, ponieważ ze względu na powyższe może pewnych treści nie rozumieć. Taka sytuacja miała miejsce w wypadku dwóch wyżej wymienionych wniosków. Wskazano ponadto, że ubiegając się o zasiłek pielęgnacyjny Skarżący nie miał na celu oszukiwać organów Państwa, a jedynie poprawić swój byt materialny korzystając z pomocy Państwa. Następnie Skarżący nadmienił, że w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego nastąpiło przedawnienie wynoszące ponad 10 lat, zatem – w ocenie Skarżącego – zaskarżona decyzja została wydana po przedawnieniu decyzji z 13 lutego 2014 r. Do skargi załączono dokumenty dotyczące stanu zdrowia Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tczewa w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że na mocy decyzji nr 000454/ZP/02/2014 z 13 lutego 2014 r. Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Tczewa, przyznano Skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 lutego 2014 r. bezterminowo. Decyzję wydano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (ówczesne brzmienie: t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456; brzmienie na dzień wydania kontrolowanej decyzji: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 z późn. zm.), dalej jako u.ś.r. Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. do świadczeń rodzinnych zalicza się m.in. świadczenia opiekuńcze, a wśród nich zasiłek pielęgnacyjny. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). Z dniem 4 marca 2016 r. do art. 16 u.ś.r. dodano ust. 7 i 8, w myśl których osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8). Należy podkreślić, że zarówno w 2014 r. jak i obecnie przesłanką możliwości przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest brak pobierania dodatku pielęgnacyjnego, który jest jednym ze świadczeń określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 z późn. zm.). Pouczenie tej treści zawierała decyzja Prezydenta Miasta Tczewa z 13 lutego 2014 r. (vide: akta administracyjne organu I instancji). W związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku z 12 lipca 2024 r. sygn. VI U 1268/15 Skarżący wniósł w dniu 2 sierpnia 2024 r. o wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 1995 r. do 31 października 2012 r. W wyniku przyjęcia do rozpoznania wniosku Skarżącego organ I instancji ustalił, że od dnia 1 grudnia 1995 r. Skarżący nieprzerwanie pobiera dodatek pielęgnacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W konsekwencji zapadły zaskarżone w niniejszym postępowaniu sądowym decyzje. Kontrolowane decyzje zostały wydane w jednym z trybów nadzwyczajnych, tj. w ramach wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Postępowanie to zostało uregulowane w art. 145-152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przy czym nie uchyla się decyzji w przywołanym przypadku, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.). Ponadto, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Co do zasady wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 in principio k.p.a.). Wznowienie postępowania bądź odmowa wznowienia postępowania następują w drodze postanowienia (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Jednakże odmowa wznowienia postępowania jest możliwa tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Po przeprowadzeniu postępowania właściwy organ wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.). Natomiast w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (upływ 5-letniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji), organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ wznawia postępowanie zakończone ostateczną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w przypadku łącznego wystąpienia trzech warunków. Pierwszy przewiduje, że zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek wymaga, by nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody miały istotne znaczenie dla sprawy (związek z regulacją materialnoprawną). Trzeci warunek, to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 2974/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, przyczyną wznowienia postępowania mogą być tylko okoliczności faktyczne i dowody "nieznane organowi, który wydał decyzję". Nie ma przy tym znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 5333/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję na podstawie przywołanego powyżej art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z powodu bezspornego ustalenia, iż Skarżący był uprawniony do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego w dniu wydania decyzji z 13 lutego 2014 r., o czym nie poinformował organu – pomimo stosownego pouczenia zarówno w formularzu wniosku z 13 lutego 2014 r., jak i w decyzji z 13 lutego 2014 r. Powyższe niespornie wynika z akt administracyjnych. Skarżący zaś zarzuca, że skoro jest człowiekiem poważnie schorowanym i z upływem lat życia, to powinien był zostać dokładnie pouczony przez urzędnika o treści pisma, które dano Skarżącemu do podpisu. Odnosząc się do powyższego skład orzekający wyjaśnia, że w żaden sposób nie kwestionuje stanu zdrowia Skarżącego. Jednakże bez względu na to, czy doszło do celowego zatajenia informacji, czy też Skarżący w istocie nie zrozumiał pouczenia, niezaprzeczalnie doszło do wydania w dniu 13 lutego 2014 r. decyzji przyznającej Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1lutego 2014 r. bezterminowo, a zatem w czasie, gdy jednocześnie Skarżący był uprawniony i otrzymywał dodatek pielęgnacyjny, a co stanowiło przesłankę negatywną przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Skoro jednak wydając decyzję z 13 lutego 2014 r. organ nie miał wiedzy, że Skarżący otrzymuje dodatek pielęgnacyjny od 1995 r. i rozstrzygnięto o przyznaniu Skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego, to zasadnie organ ten dowiedziawszy się o powyższym wznowił postępowania zakończone decyzją z 13 lutego 2014 r. i – wobec braku możliwości jej uchylenia z uwagi na upływ 5 lat od jej doręczenia – stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa. Natomiast w odniesieniu do stanowiska wyrażonego w skardze, że doszło do przedawnienia, o którym mowa w art. 118 Kodeksu cywilnego Sąd wyjaśnia, że co do zasady przepisy Kodeksu cywilnego nie stanowią podstawy do orzekania w postępowaniach uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.