II SA/Gd 1154/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. T. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 września 2024 r. nr WOP.7721.67.2024.MJ w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. B. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr INB.7141.95.2010.AC. z dnia 13 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (dalej jako PINB) nakazał B. T. rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...], położonej w Z. obręb W., gmina K., parterowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, trwale związany z gruntem, z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach w rzucie 10,01 m na 5,53 m, w tym taras zadaszony o wymiarach 2,96 m na 5,53 m, oraz związane z tym obiektem urządzenia budowlane (zbiornik do gromadzenia nieczystości płynnych, obudowę studni głębinowej z kręgów betonowych fi 1000 mm z pokrywą nastudzienną). Wnioskiem z dnia 19 lutego 2024 r. B. T. zwrócił się do PINB z prośbą o wznowienie procedury legalizacyjnej. Pismem z dnia 20 lutego 2024 r. PINB zwrócił się do wnioskodawcy o jednoznaczne wskazanie, w jakim konkretnie trybie postępowania administracyjnego nadzwyczajnego i wobec, której konkretnie decyzji został złożony wniosek oraz wskazanie, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi z dnia 26 lutego 2024 r. wnioskodawca zwrócił się z prośbą o wznowienie procedury legalizacyjnej w trybie zmiany/uchylenia decyzji (art. 154-155 k.p.a.) decyzji PINB nr INB.7141.95.2010.AC z dnia 13 września 2011 r. i wyjaśnił, że przyjął za okoliczność stanowiącą przesłankę, podstawę do wnioskowania o wznowienie postępowania, informację zawartą na marginesie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. II SA/Gd 259/23. Wyrok ten wnioskodawca otrzymał w grudniu 2023 r., a uzasadnienie (po złożeniu pisemnego wniosku i wniesieniu opłaty), miesiąc później 20 stycznia 2024 r. Pismem z dnia 29 lutego 2024 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji PINB nr INB.7141.95.2010.AC z dnia 13 września 2011 r. Decyzją nr PINB.WZN.5140.6.2024.AC z dnia 15 marca 2024 r. PINB odmówił wnioskodawcy uchylenia żądanej decyzji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 155 k.p.a. i wyjaśnił, że przepis ten pozwala na zmianę lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawa pod warunkiem spełnienia określonych w nim przesłanek, wśród których należy wymienić: zakończenie postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawa; zgoda wszystkich stron postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji; uznaniowy charakter decyzji; korzystność zmiany lub uchylenia decyzji z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna jedynie w przypadku gdy wszystkie ww. przesłanki są spełnione łącznie. Następnie PINB wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym na podstawie art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane. Przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodną uznaniowość. Okoliczność, czy decyzja mająca być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją swobodną czy związaną, organ winien zbadać w pierwszej kolejności. Gdy w rozpoznaniu sprawy nie jest możliwe uznanie administracyjne, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie nadzwyczajnym (art. 155 w związku z art. 154 k.p.a.) jest niemożliwe. Przepis art. 155 k.p.a. jest przepisem procesowym, a nie materialnoprawnym i z tego powodu nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Społeczny i słuszny interes strony jest, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa, czyli nie sankcjonuje stanu, który jest niezgodny z prawem. Zadaniem art. 155 k.p.a., nie jest korekta przepisów, które pozostają w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Zatem słuszny interes strony nie może być w kolizji z przepisem Prawa budowlanego. Kolizja taka wyklucza możliwość zastosowania art. 154 i art. 155 k.p.a. Decyzje podejmowane w trybie art. 48 Prawa budowlanego mają charakter związany, a więc gdy stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki. Decyzja PINB nr INB.7141.95.2010.AC z dnia 13 września 2011 r. nakazująca rozbiórkę została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przed jej wydaniem postanowieniem z dnia 2 listopada 2010 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych dokumentów do dokonania ewentualnej legalizacji, tj. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektów budowlanych oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty te nie zostały dostarczone, w związku z powyższym decyzja o nakazie rozbiórki była obligatoryjna. Ponadto PINB wyjaśnił, że w dacie budowy, jak i prowadzonego postępowania administracyjnego, dla działki nr [...] w Z. obręb W., na terenie gminy K., istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr V/44/07 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 27 marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 11 czerwca 2007 r. nr 106 poz. 1720). Następnie PINB wskazał, że celem decyzji nakazującej rozbiórkę jest likwidacja stanu niezgodności z prawem, a jej zmiana bądź uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do "pozwolenia na samowolę budowlaną". Takie postępowanie prowadziłoby do obejścia prawa i do naruszenia zasady praworządności, która wyrażona jest w art. 6 k.p.a. W konsekwencji nie jest możliwe uchylenie przedmiotowej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja jest decyzją związaną. Decyzja nie ma charakteru uznaniowości, tym samym nie została spełniona jedna z wymaganych przesłanek. Natomiast odnosząc się do wskazanej we wniosku okoliczności stanowiącej przesłankę do wnioskowania o wznowienie postępowania, tj. informacji zawartej na marginesie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. II SA/Gd 259/23 przypomniano, iż sąd stwierdził, że "...przywołane wyżej postanowienia planu mogą dać asumpt do oceny zgodności istniejącej zabudowy z porządkiem planistycznym w toku procedury legalizacyjnej, do czego zobowiązują art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem sytuacji, w której można skorzystać z uproszczonej procedury legalizacyjnej z art. 48f Prawa budowlanego uniezależniającej legalizację od postanowień planu i niewymagającej w związku z tym dostarczenia zaświadczenia o zgodności z planem". W tym przypadku jednakże PINB nie prowadzi postępowania legalizacyjnego, w którym to zgodnie z 48b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jednym z wymaganych dokumentów w celu dokonania legalizacji obiektu budowlanego jest zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Zgodnie w przywołanym przez wnioskodawcę wyrokiem WSA w Gdańsku prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 74 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego oraz nakaz działania organów administracji publicznej zgodnie z prawem, wynikający z konstytucyjnej zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji PR) oraz skonkretyzowany w art. 7 k.p.a. pod postacią zasady praworządności prowadzi do wniosku, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może dotyczyć wyłącznie obiektów legalnych, a nie takich, które są wynikiem samowoli budowlanej. PINB powołał się na orzecznictwo i stanął na stanowisku, że wydanie zaświadczenia odnoszącego się do obiektu wniesionego nielegalnie w celu wydobycia go spod nakazu rozbiórki nałożonego ostateczną decyzją administracyjna byłoby nie do pogodzenia z wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy decyzją nr WOP.7721.67.2024.MJ z dnia 24 września 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy oraz treść art. 155 i art. 16 k.p.a. wyjaśniając, że poprzez nabycie praw rozumiane jest każde indywidulane rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, które należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W orzecznictwie do decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, zaliczono m.in. decyzje o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie na mocy decyzji PINB z dnia 13 września 2011 r. wnioskodawca nabył prawo do wykonania konkretnych czynności - rozbiórki parterowego obiektu budowlanego stanowiącego samowolę budowlaną. Następnie WINB powołał się na orzecznictwo i przypomniał, że decyzje podejmowane w trybie art. 48 Prawa budowlanego mają charakter związany oraz że na podstawie art 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane. Ponadto przepis art 155 k.p.a. jest przepisem procesowym, a nie materialnoprawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". O interesie społecznym i słusznym interesie strony można bowiem mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem ustawowej regulacji. Szczególny charakter oraz bezwzględność stosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do pozwolenia na samowolę budowlaną. Takie postępowanie prowadziłoby do obejścia prawa i do naruszenia zasady praworządności. W związku z niespełnieniem przesłanki uznaniowości decyzji, która ma być uchylona, nie ma potrzeby badania, czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny czy słuszny interes strony. Natomiast odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że wziął je pod uwagę przed wydaniem niniejszej decyzji. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 259/23 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego dotyczy wyłącznie obiektów legalnych, nie zaś takich które są wynikiem samowoli budowlanej jak w niniejszym przypadku. Uchwała nr VIII/114/19 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 20 września 2019 r. dopuszczająca wybudowanie budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 związanych ze specjalistyczną gospodarką rolną niewymagającą areałów gruntów rolnych nie dotyczy przedmiotowego obiektu o funkcji rekreacji indywidulanej, ponieważ jak wyjaśniono powyżej zmiana sposobu użytkowania samowoli budowlanej jest niezgodna z prawem. W skardze na powyższą decyzję B. T. zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przepisy te w obecnie obowiązującym stanie prawnym i faktycznym sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji rozbiórkowej z uwagi na "związany" charakter tej decyzji, podczas gdy w okolicznościach konkretnej sprawy indywidualnej, dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 k.p.a.; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 i 81a § 1 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w tym niepodjęcie działań, aby materiał dowodowy należycie poszerzyć oraz dowolną, a nie swobodną ocenę zebranych przez organ wyjaśnień, informacji i materiału, w tym niepowzięcie wątpliwości co do występujących w przedstawianych stanach faktycznych rozbieżności, w odniesieniu do przedkładanych przez skarżącego wyjaśnień i nieusuwanie tych wątpliwości na korzyść strony; 3) przepisów art. 4 Prawa budowlanego i art. 7 in fine k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, z których to przepisów wynikają zasady, które organ w prowadzonym postępowaniu naruszył, tj.: a) zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, b) zasada, że organy powinny podejmować jedynie takie działania, jakie są wystarczające i konieczne do usunięcia naruszeń prawa, bez zbytniego ingerowania w słuszny interes obywatela, który jest stroną postępowania, tj. z jego uwzględnieniem. Skarżący wniósł o: 1) dokonanie autokontroli przez organ i uwzględnienie niniejszej skargi w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i po przeprowadzeniu właściwego postępowania wydanie nowej decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 155 k.p.a. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania; 2) wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej decyzji w całości; 3) w przypadku niedokonania autokontroli - uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji; 4) uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 15 marca 2024 r. nr PINB. WZN.5140.6.2024.AC, poprzedzającej zaskarżoną decyzję, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący obszernie przypomniał stan sprawy, a następnie stwierdził, że nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez organy obu instancji, że art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji rozbiórkowych - jak wynika z argumentacji organu - w każdym przypadku samowoli budowlanej. Skarżący zdaje sobie sprawę z popełnionego przed ponad dwudziestoma laty deliktu administracyjnego w postaci samowoli budowlanej i podziela stanowisko, że tryby nadzwyczajne uchylania lub zmiany decyzji ostatecznych nie mogą prowadzić do powrotu stanu niezgodności z prawem (stanu sprzeczności z celem art. 48 Prawa budowlanego). Jednakże w ocenie skarżącego nie można a priori, jak to uczyniły organy, stwierdzać, że w każdym przypadku decyzji związanej organ nie jest uprawniony do uchylenia lub zmiany decyzji. Powołując się na wyrok WSA skarżący wskazał, że nie w każdym bowiem indywidualnym i konkretnym przypadku uchylenie decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w trybie art. 155 k.p.a. prowadzić będzie do powrotu stanu niezgodności z prawem. Skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ objaśnił, że zadaniem art. 155 k.p.a. nie jest korekta przepisów i sankcjonowanie stanu niezgodnego z prawem (str. 3). Nie poczynił jednak dalszych refleksji w przedmiocie stanu faktycznego, nie zbadał go i pominął również, czy stan ten, przy potencjalnym uchyleniu decyzji rozbiórkowej, będzie niezgodny z prawem. Organ z góry założył, że wydana 13 września 2011 r. decyzja rozbiórkowa likwidowała stan niezgodny z prawem, a jej uchylenie spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem ustawowej regulacji, tj. art. 48 Prawa budowlanego. Jednak istotą (celem) tego przepisu jest przywrócenie stanu zgodności z prawem, a nie karanie inwestora, za to, że naruszył przepisy prawa. W ocenie skarżącego, w okolicznościach tej konkretnej sprawy organ nie powinien podzielać poglądu, że art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Nie można domniemywać istnienia zakazu stosowania art. 155 k.p.a. do określonych stanów faktycznych objętych decyzją ostateczną i pod wpływem tego domniemania pomijać badanie, czy stan faktyczny po uchyleniu decyzji będzie sprzeczny z prawem, a dalej - pomijać badanie przesłanek zgodności uchylenia decyzji z interesem społecznym lub słusznym interesem obywateli. Następnie skarżący powołał się na wyrok WSA w Gdańsku o sygn. II SA/Gd 259/23, w którym Sąd uznał, że aktualne postanowienia planu mogą dać asumpt do oceny zgodności istniejącej zabudowy z porządkiem planistycznym wtoku procedury legalizacyjnej. Stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skoro zatem Sąd uznał, że aktualne postanowienia planu (czyli zmiana planów miejscowych) mogą dać asumpt do oceny zgodności istniejącej zabudowy z porządkiem planistycznym, to organ powinien był dostrzec możliwość powrotu do odpowiedniego toku procedury legalizacyjnej. Skarżący ponownie wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość wzruszenia decyzji rozbiórkowych w trybie art. 155 k.p.a. między innymi, gdy uchylenie decyzji rozbiórkowej nie będzie prowadzić do stanu automatycznie naruszającego prawo, co wystąpi, gdy ze względu na zmienione uwarunkowania prawne istniejący, aczkolwiek objęty nakazem rozbiórki, obiekt budowlany mógłby bez przeszkód podlegać legalizacji. Przykładowo do takich sytuacji można zaliczyć przypadek, gdy zmieniony zostaje plan miejscowy powodując, że budynek podlegający rozbiórce z uwagi na naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obiektywnie przestaje być obiektem te przepisy naruszającym. Przechodząc do uzasadnienia naruszenia przepisów postępowania skarżący zauważył, że w każdej sprawie, w tej również, należy wszechstronnie rozważyć całokształt okoliczności faktycznych w odniesieniu do dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony. Organy powinny były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego. Sam fakt, iż decyzja ma charakter związany, nie może być wystarczającą podstawą do odmowy jej merytorycznej oceny pod kątem przesłanek odwołalności. Taka reguła nie wynika zresztą wprost z normatywnej treści art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącego, argument wyrażający się w stwierdzeniu, że decyzja, która miałaby podlegać uchyleniu jest decyzją związaną mógłby zostać uznany za skuteczny tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do niego zostałoby wykazane, że uchylenie decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź będzie stać w sprzeczności z interesem społecznym. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ nie podjął rozważań w tym przedmiocie. Organ nie przeszedł bowiem nawet do badania przesłanek słusznego interesu strony bądź interesu społecznego stwierdzając w istocie, że uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego prowadziłoby samo w sobie do obejścia prawa i naruszenia zasady praworządności. W ocenie skarżącego, treść uzasadnień decyzji organu i decyzji jej poprzedzającej, stanowi wyraz tego nieuprawnionego w świetle prawa poglądu. Ustalenie, iż decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu, ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ocenie którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Rozważany przepis art. 155 k.p.a. pozwala organowi na zajęcie się sprawą między innymi w interesie strony, wtedy gdy z uzasadnionych przyczyn istnieje taka potrzeba. Zdaniem skarżącego nie wyczerpuje wymogu zajęcia się sprawą stwierdzenie organu ograniczone do zdania, że "uchwala Rady Gminy Kościerzyna nr VIII/114/19 z dnia 20 września 2019 r. dopuszczająca wybudowanie budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 związanych ze specjalistyczną gospodarką rolną niewymagającą areałów gruntów rolnych, nie dotyczy przedmiotowego obiektu o funkcji rekreacji indywidualnej, ponieważ (...) zmiana sposobu użytkowania samowoli budowlanej jest niezgodna z prawem". Wolą prawodawcy, który przewidział w przepisie rangi ustawowej przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony, jest badanie każdej sprawy indywidualnie, przy uwzględnieniu jej specyfiki, wyważenia wymienionych interesów, a nawet badanie sprawy przez pryzmat wartości, które można przypisać prawodawcy. Ma to zastosowanie również do decyzji rozbiórkowych. Nie jest bowiem tak, iż zawsze uchylenie nakazu rozbiórki wprost prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo. Zarazem za uchyleniem nakazu rozbiórki może przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te mogą wystąpić razem lub oddzielnie (uchwała siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09). W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie tak właśnie jest. Zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu miejscowego istniejące budynki o funkcji dopuszczonej planem, których gabaryty bądź lokalizacja na działce wykraczają poza parametry ustalone w planie, uznaje się za zgodne z planem i dopuszcza się ich dalsze użytkowanie, w tym adaptację istniejących obiektów w całości lub w części z przeznaczeniem na funkcje zgodne z ustaleniami planu (§ 8 ust. 2 13 uchwały nr VIII/114/19 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 20 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Wdzydze w gminie Kościerzyna (Dz. Urz. Woj. Pom. z 5 listopada 2019 r., poz. 4814), zaś zgodnie z § 18 ust. 12 pkt 2 i 3 tej uchwały, m.in. na działce [...] dopuszcza się zabudowę towarzyszącą obejmującą jeden na działce budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2 powiązany ze specjalistyczną gospodarką rolną niewymagającą posiadania areału gruntów rolnych. Skoro prawodawca lokalny przewidział w akcie prawa miejscowego, od którego uzależniona jest ocena zgodności wybudowanych obiektów budowlanych z przepisami prawa, istnienie obiektów takich jak skarżącego, to należy uznać za zgodne z interesem społecznym utrzymanie tej zabudowy, niedokonywanie rozbiórki obiektu, jeśli jest ona zgodna z zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Skarżący nadto podtrzymał, iż okoliczność, że jego praca i środki finansowe, które pochłonęłaby rozbiórka obiektu i ponowna budowa niemal identycznego obiektu o tych samych lub bardzo podobnych parametrach użytkowych mijałaby się z jego słusznym interesem jako strony postępowania, zwłaszcza, że obecnie obiekt samowolnie wybudowany zostałby w zwyczajnej procedurze zalegalizowany. Następnie skarżący wskazał, że obiekt został wybudowany w listopadzie 2003 r., a zatem blisko 21 lat temu. W tym czasie skarżący uiszczał grzywny mające przymusić go do wykonania decyzji rozbiórkowej, a także zmienił faktyczny sposób użytkowania obiektu. Dążył na miarę posiadanych sił i środków do doprowadzenia zabudowy do należytego porządku tak, aby była zgodna z prawem. Wymieniona decyzja nie została jednak do dziś wykonana. Skarżący, będąc człowiekiem służby ([...] lat w służbie M.), przez wiele lat - w związku ze specyfiką tej pracy — nie mógł podjąć się w sposób odpowiedni obrony swoich słusznych praw w postępowaniu legalizacyjnym zakończonym pod jego nieobecność, a tym samym - w sposób wyczerpujący odnieść się do nakładanych na niego obowiązków. Skarżący przypomniał, że zwracał organom obu instancji uwagę, że wybudowany obiekt nie ma w najmniejszym stopniu negatywnego wpływu na substancję terenu i przyrody (nie degraduje jej, nie sprowadza szkód środowiskowych). Budowa tego obiektu nie spowodowała nigdy szkody społeczności. Nie stoi zatem w sprzeczności z interesem społecznym. Co więcej, skarżący dysponuje nieruchomością na cele budowlane i jest gotowy przedłożyć wszystkie wymagane dokumenty oraz wnieść niezbędne opłaty legalizacyjne, co deklarował, składając stosowny wniosek o legalizację. Na działce, na której znajduje się obiekt, prowadzi specjalistyczną gospodarkę rolną, co jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Rozbiórka przedmiotowego obiektu uniemożliwi mu i poważnie zakłóci tę działalność, której obecnie obiekt służy (wbrew ustaleniom organu budynek nie pełni funkcji rekreacji indywidualnej), a zatem narazi go na daleko idące straty. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego, wyczerpują przesłanki zarówno zgodności z interesem społecznym, jak i słusznym jego interesem, co umożliwia uchylenie zaskarżonej decyzji. Następnie skarżący przypomniał, że przepisy ogólne Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 4, nakładają na organy obowiązek takiego procedowania spraw, aby w sposób wystarczający i jak najmniej uciążliwy dla stron, rozstrzygać o usunięciu naruszeń prawa. Nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego i niekiedy jego dalsze utrzymywanie mija się wręcz z celem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a dodatkowo - przeczy przepisowi art. 4 tej ustawy i konstytucyjnym zasadom odnoszącym się do ochrony prawa własności. Powołując się na doktrynę skarżący wskazał, że art. 7 k.p.a. oraz art. 5 k.c. otwierają drogę do oceny legalności działania stron postępowania poza kategorie czysto prawne, umożliwiając odniesienie do aksjologii i zasad słuszności (sprawiedliwości). Wymieniane zasady słuszności współgrają z równą ochroną prawa własności zapewnioną przez Rzeczpospolitą Polską w drodze ustrojowych przepisów Konstytucji RP. Jeśli obecnie zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, w miejscu, w którym przepisy dopuszczają zbudowanie obiektów budowlanych takich jak skarżącego, inni obywatele bez przeszkód mogliby prowadzić lub utrzymywać taką samą czy też podobną zabudowę, to utrzymywanie w obrocie decyzji rozbiórkowej - wydanej w istocie z uwagi na sprzeczność z prawem miejscowym - pozbawione jest podstaw w sytuacji, gdy skarżący jako strona postępowania wnosił (a zatem zgadzał się) na uchylenie decyzji, ze względu na wymienione w art. 155 k.p.a. przesłanki. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 września 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 15 marca 2024 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 13 września 2011 r. w przedmiocie rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy wolą skarżącego było wznowienie postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli, której dokonał (vide: wniosek skarżącego z dnia 19 lutego 2024 r., k. nr 52-51 akt organu I instancji). We wniosku tym skarżący wprost stwierdził, że posadowiony w warunkach samowoli budowlanej budynek pełnił funkcję rekreacji indywidualnej (takiej funkcji dotyczyła ostateczna decyzja rozbiórkowa z 2011 r.). Natomiast od pewnego czasu, wedle oświadczenia skarżącego, pełni on funkcję budynku gospodarczego stanowiącego zaplecze prowadzonej przez skarżącego specjalistycznej gospodarki rolnej niewymagającej posiadania areału gruntów rolnych. Co więcej, w związku ze zgłoszeniem skarżącego, zaświadczeniem z dnia 18 lipca 2023 r. Starosta Kościerski potwierdził, że nie wniósł sprzeciwu do przedmiotowego zgłoszenia dotyczącego zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce nr [...], na której znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki (tj. budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej). Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego przez stronę określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości doprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do sfery cennej organu. Organ administracji nie jest w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W wykonaniu wezwania PINB skarżący doprecyzował swój wniosek pismem z dnia 26 lutego 2024 r. wnosząc o "wznowienie procedury legalizacyjnej w trybie zmiany/uchylenia decyzji (art. 154-155 Kodeksu Postępowania Administracyjnego [kpa])". Organ zaś był związany żądaniem wniosku, który doprowadził do wszczęcia postępowania w sprawie, a jednocześnie określił jej przedmiot. W niniejszej sprawie przepisem, na podstawie którego orzekały organy był art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio (tj. właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji – przyp. Sądu). Decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, jest jedynie tzw. decyzja konstytutywna, tj. tworząca nowe prawa lub obowiązki. Co więcej, także decyzja nakładająca obowiązek może zostać uznana za decyzję, z której strona nabywa prawo. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 154, art. 155, teza 3). Uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Natomiast jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 i 155 k.p.a. również decyzji związanych (zob. ibidem, teza 10). Bezsporne w sprawie jest to, że skarżący domagał się zmiany/uchylenia decyzji PINB z dnia 13 września 2011 r. nakazującej rozbiórkę, a zatem decyzji, na mocy której nabył prawo. Jednakże organy obu instancji zakwestionowały możliwość zastosowania ww. przepisu do decyzji rozbiórkowej. W tym zakresie skład orzekający podziela pogląd skarżącego, iż w pewnych sytuacjach zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji rozbiórkowej jest możliwe. Jak zauważył bowiem NSA, mogą zaistnieć takie sytuacje, gdy zastosowanie art. 155 k.p.a. w stosunku do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie będzie wykluczone. Nie jest bowiem tak, iż zawsze uchylenie nakazu rozbiórki wprost prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo. Zarazem w danej sprawie za uchyleniem nakazu rozbiórki może niekiedy przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony (zob. wyrok z 9 lutego 2023 r. sygn. II OSK 2851/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak, pomimo błędnego – w opisanym zakresie – stanowiska organów obu instancji, niniejsze decyzje są prawidłowe co do meritum, gdyż na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się możliwości zmiany/uchylenia ostatecznej decyzji rozbiórkowej z 13 września 2011 r. Należy bowiem zwrócić uwagę na dwa, niżej opisane aspekty tej sprawy. Po pierwsze, art. 155 k.p.a. umożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, ale przy nie zmienionym stanie sprawy. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a., jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania ww. trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Przy czym postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 jest postępowaniem w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją. Rozważając więc możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie ustalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (zob. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. II GPS 2/09, i przywołane tam orzecznictwo oraz doktryna; orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości będzie zatem można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem przyjęcia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej. Gdy nowe fakty, w świetle norm prawa materialnego, mogą stanowić podstawę powstania nowej sprawy, tożsamość sprawy nie wystąpi. Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, a czego nie dopatrzyły się orzekające w sprawie organy, że w przedmiotowym postępowaniu nie zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą dotyczącą samowoli budowlanej w postaci budynku rekreacji indywidualnej zakończoną decyzją nakazującą rozbiórkę z 13 września 2011 r. a sprawą z wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2024 r. o wznowienie postępowania legalizacyjnego. Pomimo iż prima facie można mylnie odnieść wrażenie, że jest to tożsama sprawa, to w istocie kwestia dopuszczenia w planie miejscowym sytuowania budynków gospodarczych i wynikające z niego dokonane przez skarżącego zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót budowalnych polegających na budowie budynku gospodarczego nie mogą dotyczyć jednocześnie istniejącego, objętego nakazem rozbiórki od 2011 r., budynku rekreacji indywidualnej. Innymi słowy nie można uchylić/zmienić ostatecznej decyzji rozbiórkowej dotyczącej nadal istniejącego obiektu rekreacji indywidualnej z tego powodu, że inwestor uzyskał po latach zgodę na postawienie na tej samej działce nowego obiektu w postaci budynku gospodarczego, podczas gdy de facto wolą skarżącego jest przerobienie (nielegalnego) budynku rekreacyjnego i dostosowanie go do (legalnej) funkcji gospodarczej. Niezależnie od powyższego, kolejną kwestią mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są wymienione w art. 155 k.p.a. przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. Przy czym przesłanki te mogą wystąpić razem lub oddzielnie. W świetle art. 155 k.p.a. jest oczywiste, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. "Słuszny interes strony" należy rozumieć jako interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego, a nie jako subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony. Słuszny interes strony należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Słuszny interes strony nie obejmuje więc każdego interesu strony, ale musi być to interes obiektywnie słuszny, a więc zgodny z prawem i zasadami słuszności. Zmiana decyzji musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze względu na cel, jaki ma zostać przez tę zmianę osiągnięty. Jednocześnie interesem strony zasługującym na miano słusznego nie może być interes sprzeczny z należycie rozważonym interesem społecznym. Nie można zatem, w ocenie Sądu, mówić o słusznym interesie prawnym skarżącego. Organ nie może w trybie art. 155 k.p.a. powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Przez przepisy szczególne, które mogą "sprzeciwiać się uchyleniu lub zmianie decyzji" należy rozumieć takie regulacje prawne składające się na stan prawny dotyczący danej decyzji (nie wyłączając z nich także jej bezpośredniej podstawy materialnoprawnej), w świetle których z góry i bez najmniejszych wątpliwości wykluczone jest inne rozstrzygnięcie sprawy, aniżeli takie jak już zapadłe. Z kolei klauzule interesu społecznego i słusznego interesu strony stanowią podstawę do dokonania indywidualnej oceny każdej sprawy z uwzględnieniem także aspektów ocennych nie zapisanych bezpośrednio w przepisach prawa (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r. sygn. II OSK 2851/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest zatem to, aby przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiały. Decyzja PINB nakazująca rozbiórkę - oparta na art. 48 Prawa budowlanego - wynika z określonych uwarunkowań materialnoprawnych, które w tej sprawie zadecydowały o jej wydaniu i które nadal pozostają aktualne. Natomiast domagając się zmiany/uchylenia tej decyzji skarżący w istocie zwalcza - w sposób w ocenie Sądu niedopuszczalny - zapisy obowiązującego od 2007 r. (a więc od czasu sprzed posadowienia samowoli budowlanej) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na jego działce nie może istnieć budynek rekreacji indywidualnej, ale można postawić budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2 związany ze specjalistyczną gospodarką rolną niewymagającą areałów gruntów rolnych. Należy podkreślić, że celem decyzji nakazującej rozbiórkę jest likwidacja stanu niezgodności z prawem, a jej zmiana bądź uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. W konsekwencji należało stwierdzić, że prawidłowe było rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, które odmówiły skarżącemu uchylenia w trybie nadzwyczajnym decyzji nakazującej rozbiórkę wydanej w 2011 r. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.