II SA/Gd 12/12

Dnia 30 października 2012rr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012r. r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 listopada 1999r., nr XIII/116/99 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Bytowie na rzecz skarżącego P. K. kwotę 300zł (trzysta zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Bytowie podjęła w dniu 26 listopada 1999r. uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia B. w granicach wyznaczonych przez ulice i tereny działek wymienionych w uchwale. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). W dniu 24 października 2011r. do Rady Miejskiej wpłynęło pismo P. K., stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę Miejską uchwały dnia 26 listopada 1999r. Wzywający podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej – działki nr [...] położonej w B. przy ul. S. [...] i zapisy planu dotyczące Śródmieścia B. stanowią podstawę podejmowania działań, według skarżącego, negatywnych dla realizacji jego praw właścicielskich. Wskazano, że zapisy planu umożliwiają realizację rozbudowy nieruchomości znajdujących się przy ul. S. na szkodę skarżącego, co ma wpływ na użytkowanie nieruchomości skarżącego i pogorszenie bezpieczeństwa istniejącej zabudowy. Jako przykład skarżący powołał się rozbudowę kamienicy w bezpośrednim sąsiedztwie na działce nr [...]. Nadto wskazano, że każdy ma prawo do wpływu na zagospodarowanie terenów sąsiednich, jeżeli powoduje to ograniczenie w zagospodarowaniu lub użytkowaniu jego nieruchomości. Skarżący podniósł nadto, że zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwalając plan należy badać jego zgodność z przepisami Studium. Studium zostało natomiast uchwalone dopiero w dniu 12 czerwca 2002r., tj. po uchwaleniu planu Śródmieścia B. Taka sytuacja powoduje, że wymóg z art. 18 ustawy nie został spełniony, czego konsekwencją jest nieważność uchwały . Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 20 listopada 2011r. skarżący P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999r. nr [...]. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia B. Skarżący podał, że skargę wnosi na podstawie się na art. 101 pkt 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z rażącym naruszeniem art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały, jak również powołując się na przepis art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 12 czerwca 2002r. dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., z uwagi na rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację zawartą w wezwaniu z dnia 24 października 2011r., ponownie argumentując, że uchwała jest nieważna z mocy prawa, a mimo to służy do ograniczania praw. Z tej przyczyny winna być wyeliminowana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W szczególności organ wskazał, iż skarżący nie wykazał się zaistnieniem naruszenia jego interesu prawnego bądź uprawnienia polegającego na zaistnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną indywidualną sytuacją prawną, co jest niezbędne, gdy podstawę prawną skargi stanowi przepis art. 101ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie wskazał na czym w przypadku jego nieruchomości miało by polegać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, ponieważ nie wnosił żadnych uwag do postanowień planu, dotyczącego obszaru 37M.UC, w granicach, którego znajduje się działka nr [...], stanowiąca współwłasność skarżącego. Skarżący wskazuje tylko, że zabudowa na działce nr [...], w sąsiedztwie działki nr [...], powoduje pogorszenie bezpieczeństwa istniejącej zabudowy, przy czym skarżący nie wykazuje na czym pogorszenie to polega i czy ma związek z postanowieniami planu. Rada wskazała, że plan został uchwalony zgodnie z procedurą ustaloną w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i podała jakie czynności określone przepisami ustawy zostały wykonane przy uchwalaniu planu. Między innymi w okresie od 14.12.1998r. do 15.01.1999r. wyłożono projekt planu do publicznego wglądu, w dniu 26 listopada 1999r. Wojewoda stwierdził zgodność uchwały z prawem. Zmiana ustawy polegająca na tym, że po art. 18 ust. 2 pkt 2 dodano pkt 2a w brzmieniu "bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną określoną w studium, o którym mowa w art. 6" weszła w życie z dniem 23 grudnia 1997r. (na mocy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw- Dz. U. nr 111, poz. 726). Zbadanie zgodności nie mogło być dokonane, ponieważ wówczas gmina B. nie dysponowała studium, a prace nad projektem planu Śródmieścia B. były tak zaawansowane, że kilkuletnia zwłoka w uchwaleniu planu Śródmieścia przyniosłaby niewspółmiernie wysokie szkody dla kilku tysięcy właścicieli nieruchomości objętych planem. W momencie uchwalenia planu zmianę w ustawie polegająca na dodaniu w art. 18 ust. pkt 2a interpretowano łącznie z obowiązkiem określonym w art. 75 ustawy , w ten sposób, że do 1 stycznia 2000r. tzn. do utraty mocy planów obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy, zarząd w procesie przygotowywania projektu planu, nie miał obowiązku badania jego zgodności i spójności z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2012r. podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty, przytaczając zasady i sposoby ustalenia przeznaczenia terenów zawarte w ustawie (art. 1, art. 2 i art. 3 oraz art. 10) i podniósł, że zapisy planu są w istocie zbyt ogólne, a szczególności wbrew treści przytoczonych przepisów (zasad architektonicznych, potrzeb ochrony przyrody i zdrowia) dopuściły i dopuszczają do tworzenia potworków architektonicznych, które poprzez swoje powstanie powodują oczywisty nieład architektoniczny oraz zagrożenie dla życia i wielu ludzi. Zapisy planu wobec braku precyzji zagrażają zdrowiu i życiu i powodują brak skoordynowania rozbudowy lub przebudowy istniejącej zabudowy w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej z uwagi na szczególne warunki występujące w Śródmieściu. Zapisy planu dopuszczają uznaniowość urzędników, co powoduje naruszanie praw skarżącego. W dalszej części ww. pisma procesowego skarżący przytoczył argumentację w celu wykazania, że uchwała z dnia 12 czerwca 2002r. dotycząca uchwalenia Studium została podjęta po uchwaleniu zaskarżonego planu, jak również po podjęciu uchwały z dnia 19 grudnia 2001r. w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla obszaru położonego przy ul. [...] i przedstawił swoje zarzuty do uchwały dotyczącej Studium uchwalonej w dniu 12 czerwca 2002r.i wniósł o jej wyeliminowanie z obiegu pranego, poprzez stwierdzenie jej nieważności z uwagi na treść przepisów art. 134 § i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr, 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia B. Przedmiotowa uchwała zaskarżona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 24 października 2011r., organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została wniesiona w dniu 28 listopada 2011r. Skarżący zachował zatem termin do wniesienia skargi. Skarżący posiada, wbrew stanowisku Rady, interes w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż stroną w postępowaniu wszczętym na jego podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia planu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09 – dostępny na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu. Skarżącemu przysługuje prawo własności nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień skarżącego do korzystania z tej nieruchomości. Z treści planu wynika, że nieruchomość skarżącego, której jest współwłaścicielem położona w obszarze oznaczonym jako 37M,UC. Obszar ten przeznaczony został pod funkcję mieszkaniowo-usługową, na warunkach określonych w postanowieniach szczegółowych do tej karty terenu, umożliwiającą rozbudowę, nadbudowę i realizację nowej zabudowy w sposób określony w planie. Z części graficznej planu wynika, że obszar ten zabudowany jest budynkami w zabudowie, w której poszczególne budynki usytuowane są na granicy z działkami sąsiednimi. Skoro zatem jak to wyżej wskazano skarżącemu przysługuje prawo własności do nieruchomości położonej na tym obszarze, niewątpliwie skarżący był uprawniony do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Postanowienia uchwały w omawianym zakresie wprost dotyczą nieruchomości skarżącego i ustalając obowiązujące rozwiązania architektoniczne dotyczące nieruchomości skarżącego i nieruchomości usytuowanych przy granicy z jego nieruchomością. Naruszenie interesu prawnego skarżącego otwiera drogę do rozpoznania skargi i oceny charakteru tego naruszenia. Zaskarżona uchwała została podjęta pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r., nr15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 27ust. 1 tej ustawy naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Sąd kontrolując przebieg postępowania planistycznego poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały uznał, że doszło do naruszenia trybu postępowania przewidzianego w ustawie. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i uchwala studium. Przepisy art. 6 zawierają przepisy regulujące tryb sporządzania oraz wymogi ustawowe dotyczące zawartości studium. Studium nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, lecz aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie podlega określonej sformalizowanej procedurze. Jednym z elementów tej procedury są czynności dotyczące badania spójności z projektem planu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust.2 pkt 2a ustawy burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu uchwały przez radę gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w przywołanym wyżej art. 6. Następnie po spełnieniu wymogów procedury określonych w art. 18 ust. 2, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 11 przedstawia on radzie gminy do uchwalenia projekt planu, informując radę o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a. Regulacja zawarta w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 2a obowiązywała od dnia 23 grudnia 1997r. , a więc w obowiązywała w trakcie procedury planistycznej i zobowiązywała do przedłożenia Radzie wyników zbadania spójności studium z projektem planu (art. 18 ust. 2 pkt 2a dodany został przez art. 2 pkt 10 lit. a ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw - Dz. U. z 1997r., nr 111, poz. 1726, który wszedł w życie 3 miesiące od dnia ogłoszenia). Powyższa zmiana nie zawiera żadnych przejściowych regulacji wyłączających stosowanie tego przepisu w trakcie trwającego postępowania planistycznego. Wskazać ponownie należy, że zgodnie z art. 18 ust. 11 ustawy Zarząd Gminy miał obowiązek przedstawić radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informacje o wynikach badań, o których mowa w art. 2a. W rozpoznawanej sprawie w dacie przystąpienia do sporządzania projektu planu oraz jego wyłożenia, a następnie uchwalenia planu Śródmieścia B., studium o którym mowa w art. 6 ustawy, nie zostało przez Radę Miejską uchwalone. Powyższa okoliczność została przyznana przez Radę Miejską a z niekwestionowanych twierdzeń skarżącego wynika, że uchwałę o studium podjęto w dniu 12 czerwca 2002r. Zatem z uwagi na brak studium, o którym mowa w art. 6 ustawy projekt planu został przedstawiony Radzie bez wyników badań spójności rozwiązań projektu z zapisami studium. W konsekwencji stwierdzić należy, że został naruszony tryb postępowania określony w powołanych przepisach art. 18 ust. 2 pkt 2a i pkt 11 ustawy, co zasadnie zarzucono w skardze. Naruszenie tak określonego trybu postępowania powoduje nieważność uchwały, albowiem nie może budzić wątpliwości, że wejście w życie studium musiało poprzedzać skierowanie projektu planu pod obrady rady. Reasumując zaskarżona uchwała naruszyła tryb postępowania określony w art. 18 ust. 2 ustawy, co stosownie do art. 27 ust. 1 skutkuje nieważnością uchwały z dnia 26 listopada 1999r. Natomiast domaganie się przez skarżącego stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej Studium na podstawie art. 134 i 135 p.p.s.a. jest oczywiście nieuzasadnione. Zgodnie z powołanym przepisem art. 135 sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższy przepis nie może mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Przedmiotem skargi było zaskarżenie określonej uchwały dotyczącej planu miejscowego i żadna inna uchwała, w tym dotycząca studium nie jest sprawą, o której mowa w cyt. przepisie W sposób oczywisty dla orzeczenia o uchwale dotyczącej planu miejscowego z dnia 26 listopada 1999r., której dotyczy skarga nie jest niezbędnym orzeczenie o uchwale dotyczącej Studium, nie jest to więc sprawa, o której mowa w cyt. przepisie. Wskazać też należy, że powołana regulacja nie ma zastosowania w postępowaniu dotyczącym skarg na akty prawa miejscowego ( w tym uchwały dotyczące planów miejscowych). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.