II SA/Gd 1203/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 października 2024 r. nr SKO Gd/6905/23 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 12 października 2024 r. nr GZDiZ.NP.701.90.11.2023.JB/PR, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 4.421 (cztery tysiące czterysta dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. Spółka z o.o. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 27 czerwca 2023 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklamy z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034; dalej jako: "Uchwała Krajobrazowa"). Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie osiemnastu tablic reklamowych w formie banerów na ogrodzeniu nieruchomości przy ul. P. [...] w G. (działki o nr [..]-[..] obr. [..]) tj.: jednego banera o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 1,92 m2, szesnastu banerów o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 5,32 m2 każdy oraz jednego banera służącego ekspozycji reklamy wynoszącej 3,84 m2 niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Banery zostały przymocowane do ogrodzenia i zawierały następujące informacje: nazwę firmy: D. z dopiskiem [..] oraz informacje zachwalające inwestycję przy ul. P.[..] w postaci: m. in. "[..]"-[..]" oraz tworzące całość wizualną i zachodzące na banery o treści informacyjnej zdjęcia planowanej nieruchomości z motywami [...] – [...]. Z kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. organ zawiadomił D. Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 4 lipca 2023 r. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 4 lipca 2023 r. potwierdziła dalsze istnienie tablic reklamowych na ogrodzeniu. W piśmie z dnia 13 lipca 2023 r. D. Sp. z o.o. wyjaśniła, że nie jest podmiotem, który umieścił tablice reklamowe na ogrodzeniu ul. P. [..] w G., nie jest także właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani posiadaczem samoistnym nieruchomości, na ogrodzeniu której umieszczona tablice reklamowe. W piśmie z tego samego dnia P. [..] Sp. z o.o. wskazała, że w dniu 11 lipca 2023 r. banery zostały usunięte z ogrodzenia przy ul. P. [..] w G., co potwierdza dokumentacja fotograficzna, w związku z czym wnosi o umorzenie postępowania. Organ I instancji, w piśmie z 25 lipca 2023 r. zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska, przedstawił stan sprawy oraz sposób obliczenia kary pieniężnej w sprawie. Przedmiotowe pismo została odebrane przez Spółkę 31 lipca 2023 r. (osobą odbierającą przedmiotową korespondencję była ta sama osoba, która odebrała korespondencję kierowaną do Spółki D. 4 lipca 2023 r.). Następnie, pismem z 30 sierpnia 2023 r. poinformowano skarżącą o stanie sprawy, pouczono o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia wyjaśnień oraz wszelkich dowodów, informacji i dokumentów mających znaczenie w sprawie. Spółka zapoznała się także z aktami oraz wypowiedziała w sprawie 10 października 2023 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 37d ust. 4 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."), decyzją z dnia 12 października 2023 r. wymierzył P. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 26.229,21 zł za umieszczenie od dnia 27 czerwca 2023 r. do dnia 4 lipca 2023 r. osiemnastu tablic reklamowych w formie banerów banerów na ogrodzeniu nieruchomości przy ul. P. [..] w G. (działki o nr [...]-[..]) tj.: jednego banera o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 1,92 m2, szesnastu banerów o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 5,32m2 każdy oraz jednego banera służącego ekspozycji reklamy wynoszącej 3,84m2 niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej D. Sp. z o.o. W uzasadnieniu wskazał, że § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w uchwale. Zgodnie zaś z § 13 ust. 4 pkt 10 uchwały, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w formie banerów reklamowych dopuszcza się możliwość umieszczania banerów reklamowych w obszarze SR wyłącznie na elewacji nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy), do której nie przylega żaden obiekt lub płaszczyzna ściany innego budynku oraz o wysokości nie mniejszej niż 9 m, liczonej od poziomu terenu do wysokości dolnej krawędzi okapu dachu przy elewacji, na której sytuowana jest reklama. Przedmiotowe tablice reklamowe zostały umieszczone na ogrodzeniu w związku z czym nie spełniają warunków określonych we wskazanym przepisie, a tym samym należało je uznać za niezgodne z Uchwałą Krajobrazową. Organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Zaznaczył, że pomimo, iż strona zaprzestała naruszania prawa, to należało uznać, że waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma, albowiem w przedmiotowej sprawie strona, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą, umieściła tablice reklamowe w celu osiągnięcia potencjalnych korzyści finansowych, a nie w celu zabezpieczenia ważnych potrzeb egzystencjonalnych. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, na skutek którego Kolegium, decyzją z dnia 3 października 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając sformułowane zarzuty za niezasadne. Organ odwoławczy uznał, że w pierwszej kolejności należy rozważyć czy sporne obiekty stanowią reklamę, które podlega regulacjom Uchwały Krajobrazowej. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. poprzez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Natomiast zgodnie z przepisem art. 2 pkt 16b u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "tablicy reklamowej" należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący eskpozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Skoro, w myśl przepisu art. 2 pkt 16a u.p.z.p., reklama to działanie mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług, przez upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, to przyjąć należy, że również samo logo czy nazwa firmy wypełnia kwalifikację przekazu wizualnego upowszechniającego informacje o konkretnym przedsiębiorstwie (reklamującym to przedsiębiorstwo). W niniejszej sprawie na banerach znajdowało się logo firmy D. wraz z informacją, że znajduje się za ogrodzeniem biuro budowy inwestycji przy ul. P. [...] wraz z kodem QR. Ponadto na banerach znajdowały się hasła reklamujące budowaną inwestycję, czy to w formie informacji, że nabywcy zamieszkają w miejscu posiadającym [...], czy to w miejscu pozwalającym na [...]. Kolegium zwróciło uwagę, że na dzień wydania decyzji inwestycja przy ul. P. [..] znajduje się w dalszym ciągu na etapie sprzedaży. Organ zwrócił także uwagę, że zarówno w chwili orzekania przez organ I instancji, jak i obecnie, na stronie firmy D. znajduje się inwestycja "[..]", która reklamowana jest przez Spółkę identycznymi hasłami reklamowymi i identyczną grafiką jak te znajdujące się na banerach przy ul. P. [..]. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, dane przekazywane klientom na banerach stanowią reklamę. Za nieprawidłowe uznało Kolegium stanowisko skarżącej, wskazujące na konieczność umorzenia postępowania w związku z doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania po usunięciu spornych reklam. Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji wysyłając zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 28 lipca 2024 r., czyli niezwłocznie, dzień po stwierdzeniu naruszenia skierował je do podmiotu, który figurował na w/w banerach tj. Spółki D. Na stronie Spółki D. znajdują się informacje dotyczące inwestycji [..] przy ul. P. [..], w tym odnośniki do rzutów mieszkań oraz wizualizacji całej inwestycji. W zakładce "deweloper" znajduje się informacja, że jest nim D. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z określonym informowaniem potencjalnych nabywców o inwestycji przy ul. P. [...], podczas gdy dopiero z pisma pełnomocnika spółki D. z dnia 13 lipca 2023 r. wynika, że Spółka ta, pomimo informacji na stronie, nie jest właścicielem ani też posiadaczem wskazanej nieruchomości. Kolegium zwróciło uwagę, że obie Spółki mają ze sobą powiązania: ich siedziby mieszczą się pod tym samym adresem: ul. O. [...], jedynym wspólnikiem w obu Spółkach jest D. 2, a prokurentem P. P. Jak wskazało Kolegium, w dniu 27 czerwca 2023 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził, że na ogrodzeniu ul. P. [...] znajdują się reklamy, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej. Ustalenie to uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o czym strona została zawiadomiona. Kara pieniężna została wyliczona na podstawie art. 37d ust. 9 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że organ w sposób prawidłowy dokonał pomiaru wielkości reklamy. Pomiar powierzchni reklamy wykonany został przy użyciu urządzania pomiarowego. Także każdy z pomiarów reklam dokonanych przez organ został udokumentowany na podstawie dokumentacji zdjęciowej jak i wydruku z urządzenia pomiarowego. W związku z powyższym Kolegium nie ma żadnych wątpliwości, że uzyskane przez organ pomiary są właściwe. W ocenie Kolegium w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie przesłanka wskazana w art. 189f § 1 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji korzystnie dla strony nałożył na nią karę za okres od 27 czerwca 2023 r. do 4 lipca 2023 r., a nie do 31 lipca 2023 r., kiedy jak to wskazuje Spółka dostosowano ogrodzenie do stanu wymagalnego. Zdaniem Kolegium z argumentacji strony wynika, że sama uznaje, iż przed 31 lipca 2023 r. na ogrodzeniu znajdowały się banery reklamowe. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zawiadomienie przez organ I instancji o wszczęciu postępowania z dnia 28 czerwca 2023 r. spółki D. Sp. z o.o. nie miało wpływu na czynny udział w postępowaniu skarżącej spółki P. Sp. z o.o., która była stroną postępowania, bowiem spółki te dzielą wspólną powierzchnię biurową, przesyłki pocztowe odbiera ta sama osoba, na reklamach znajdował się napis "D.", na stronie inwestycji [..] opisany został deweloper D. Sp. z o.o., podczas gdy: 1) fakt współdzielenia powierzchni biurowej i odbieranie przesyłek pocztowych przez tą samą osobę nie mają wpływu na skuteczność doręczonego zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 27 czerwca 2023 roku, bowiem nie dotarło ono do skarżącej, a do spółki D. Sp. z o.o.; 2) fakt znajdowania się na reklamach słowa "D." oraz informacji na stronie internetowej inwestycji [...] nie są wiążące, bowiem organ I instancji powinien ustalić posiadacza reklam na podstawie prawa, a więc w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2023 roku organ I instancji powinien ustalić inwestora, zgodnie z informacjami wpisanymi na żółtej tablicy, umiejscowionej na ogrodzeniu budowlanym inwestycji [..], na której jako inwestor wpisana jest skarżąca P. sp. z o.o.; 3) skarżąca została skutecznie poinformowana o wszczęciu postępowania przez organ I instancji dopiero pismem z dnia 25 lipca 2023 r. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że waga naruszonego przez skarżącą prawa nie jest znikoma, a naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi, jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. ochrona krajobrazu oraz ochrona ładu przestrzennego, podczas gdy skarżąca zamieszczając reklamy na ogrodzeniu budowlanym nie zasłoniła atrakcyjnego krajobrazu miejskiego, a teren budowy inwestycji [..], który z pewnością nie stanowi waloru architektonicznego miasta G., a nadto skarżąca niezwłocznie usunęła reklamy, a zatem waga naruszonego przez skarżącą prawa jest znikoma. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") z 3 października 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej jako: "Dyrektor ZDiZ) z dnia 12 października 2023 r. wymierzającą P. [..] (dalej jako: "Spółka", "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 26.229,21 zł za umieszczenie od dnia 27 czerwca 2023 r. do dnia 4 lipca 2023 r. osiemnastu tablic reklamowych w formie banerów na ogrodzeniu nieruchomości przy ul. P. [..] w G. dz. nr [..]-[..] i umarzającą postępowanie administracyjne w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej D. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. Na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.", "ustawa") rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob.: T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40). W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034; dalej jako: "Uchwała Krajobrazowa"). Uchwała ta weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z sytuowaniem reklam. Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Istotne zatem dla określenia rozmiaru odpowiedzialności za delikt administracyjny jest to, kto umieścił reklamę (urządzenie reklamowe) oraz przez jaki czas funkcjonowała ona w przestrzeni publicznej. Z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego wynika, że po przeprowadzeniu w dniu 27 czerwca 2023 r. kontroli zgodności usytuowania reklamy z przepisami Uchwały Krajobrazowej organ I instancji wszczął wobec D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: "D. Sp. z o.o.") postępowanie w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (zawiadomienie z dnia 28 czerwca 2023 r., doręczone w dniu 4 lipca 2023 r.). Pismem z dnia 13 lipca 2023 r. prokurent D. Sp. z o.o. poinformował Dyrektora GZDiZ, że Spółka nie jest podmiotem, który umieścił tablice reklamowe na ogrodzeniu przy ul. P. [..]. Wskazał też, że Spółka nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani posiadaczem samoistnym nieruchomości na ogrodzeniu której umieszczono reklamy. W mailu z dnia 11 lipca 2023 r. K. Ł. podał, że cyt.: "w nawiązaniu do pisma dotyczącego wszczęcia postępowania administracyjnego [...] chce poinformować, że usunęliśmy wskazania przez Państwa tablice". Pismo to zostało sporządzone na papierze firmowym D. sp. z o.o. Następnie w dniu 25 lipca 2023 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wymierzania kary pieniężnej za umieszczenie 18 tablic reklamowych w formie banerów zlokalizowanych na ogrodzeniu przy ul. P. [..] w G. wobec P. Sp. o.o. (doręczone w dniu 31 lipca 2023 r.). Z treści protokołu sporządzonego w dniu 17 sierpnia 2023 r. wynika, że reklamy zostały usunięte. Z dokumentacji dołączonej do akt sprawy wynika, że korespondencję mailową w sprawie przedmiotowego postępowania w imieniu P. sp. z o.o. prowadziła z organem I instancji K. P. Korespondencja prowadzona była na papierze firmowym D. Sp. z o.o. i z domeny [..]" (k. 12 akt organu I instancji). Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie został uzupełniony ani poszerzony na etapie postępowania odwoławczego i stanowił podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Na jego podstawie organy administracji publicznej przyjęły, że banery umieszczone na ogrodzeniu nieruchomości przy ul. P. [..] stanowiły reklamę. Sąd stanowisko to podzielił, tym bardziej, że nie było ono kwestionowane przez uczestników postępowania (vide: pismo z 11 lipca 2023 r. dotyczące ich usunięcia). Ustalenie, że umieszczono reklamy niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej obligowało organ I instancji do wszczęcia postępowania. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, przypisanie P. Sp. o.o. odpowiedzialności za umieszczenie reklam na ogrodzeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. P. [..] jest co najmniej przedwczesne. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że zgodnie z art. 37d ust. 4 tej ustawy karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przytoczony przepis nie określa wprost daty, od której należy wymierzać karę, a jedynie wskazuje, że powinno to nastąpić od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Nie wskazuje jej ani u.p.z.p. ani ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), która określa tylko daty wszczęcia postępowania na żądanie strony (zob. art. 63 § 3 i § 3a k.p.a.). Dokonując wykładni art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy mieć na uwadze, że kompetencja organu administracji do wymierzenia kary pieniężnej powiązana została z dniem wszczęcia postępowania, a nie dniem umieszczenia tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego) niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Oznacza to, że w okresie pomiędzy umieszczeniem tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego), a dniem wszczęcia postępowania organ administracji nie jest władny stosować sankcji administracyjnej (wymierzyć kary pieniężnej) za umieszczenie wskazanych obiektów niezgodnie z przepisami uchwały. Tym samym należy przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie możliwości dobrowolnego dostosowania tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego) do przepisów uchwały lub jej (jego) usunięcia. Ponadto, podmiot który je umieścił powinien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i biegu postępowania, ale także tego, że im dłużej trwać będzie niedostosowanie (nieusunięcie), tym wyższa będzie kara pieniężna. Realizacji tych celów służyć ma zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Należy także zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. np. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Z tych względów za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu w jakim mowa jest o tej czynności w art. 37d ust. 4 u.p.z.p., należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, chyba że już wcześniej podmiot ten powziął informację o takiej czynności (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2024 r., II OSK 2490/23). To stanowisko uznać należy, za ugruntowane w orzecznictwie sądowym (zob. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2024 r., II OSK 1386/23 oraz z dnia 22 października 2024 r.: II OSK 1452/23; II OSK 2606/23; II OSK 1315/23). W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało sporządzone 28 czerwca 2023 r. (doręczone w dniu 4 lipca 2023 r.) i skierowane do D. Sp. z o.o. Uznana za stronę Spółka zaprzeczyła by to ona umieściła reklamy oraz by była w jakikolwiek sposób uprawniona do nieruchomości przy ul. P. [..]. Organ I instancji przyjął te wyjaśnienia bez jakiejkolwiek weryfikacji, co zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy. Oznacza to, że ten element stanu faktycznego został ustalony jedynie na podstawie oświadczenia strony. Zgodnie z art. 86 k.p.a. tego rodzaju dowód ma charakter posiłkowy i może być przeprowadzony jedynie w wyjątkowych okolicznościach. Brak weryfikacji tej okoliczności w okolicznościach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją uznać należy za naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zawrócić uwagę, że organy administracji pominęły, iż ani D. Sp. z o.o. ani P. Sp. z o.o. nie mają w KRS wpisów dotyczących prowadzenia działalności reklamowej. Obie spółki zajmują się szeroko rozumianą działalnością deweloperską, a przedmiotowe reklamy dotyczyły tej właśnie działalności. Co więcej, ich treść uzasadniała przyjęcie – tak jak zrobił to organ I instancji na początku postępowania – że dotyczą inwestycji realizowanej przez D. Sp. z o.o. W przywoływanym w niniejszym uzasadnieniu orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że za datę wszczęcia postępowania, od której należy liczyć administracyjną karę pieniężną, uważa się dzień doręczenia zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary, chyba że podmiot ten wcześniej powziął informację o takiej czynności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia z uwzględnieniem treści art. 75 § 1 k.p.a. w zakresie bezspornego ustalenia kto (jaki podmiot?) umieścił reklamy. Na obecnym etapie postępowania kwestii tej przesądzić nie można albowiem oparcie się wyłącznie na oświadczeniu strony narusza przepisy prawa procesowego. W zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń organy administracji ustalą wymiar administracyjnej kary pieniężnej z uwzględnieniem wykładni prawa materialnego zawartej w przywołanych orzeczeniach sądowych. Jeżeli w następstwie tych ustaleń zostanie stwierdzone, że to P. Sp. z o.o. umieściła reklamy to obowiązkiem organów administracji będzie także wyjaśnienie kiedy ta Spółka (osoby działające w jej imieniu) dowiedziały się o toczącym się postępowaniu w sprawie. W takim przypadku, w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. należy uwzględnić specyficzną sytuację obu spółek w zakresie reprezentowania w toku postępowania administracyjnego czy udziału innych pracowników z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w niniejszym uzasadnieniu. Ustalenia wymaga kiedy P. Sp. z o.o. "dowiedziała się" o toczącym się postępowaniu. Ocenie organów administracji pozostawia Sąd kwestię czy za "dowiedzenie się" o wszczęciu postępowania uznać należy wyłącznie doręczenie zawiadomienia skierowanego do spółki P. Sp. z o.o. czy wystarczająca będzie informacja uzyskana przez osoby reprezentujące tę spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej wobec D. Sp. z o.o. W sytuacji swoistej "unii personalnej" trudno jednakże byłoby zaakceptować pogląd, że prokurent jednej spółki przyjmuje do wiadomości tylko informacje (zawiadomienia) kierowane do tej spółki skoro jednocześnie jest on jedynym prokurentem innej spółki działającej pod tym samym adresem. Twierdzenie, że wiedzę o toczącym się postępowaniu uzyskuje on dopiero z momentem doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w stosunku do tej drugiej spółki powinno podlegać ocenie zgodnie z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 4421 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (787 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (3600 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (34 zł).