II SA/Gd 1222/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), As. WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia 21 maja 2003 r. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odmówił udostępnienia M. P. informacji dotyczącej sporządzenia imiennego zestawienia wszystkich najemców oraz wysokości uiszczanych przez nich opłat (czynszów itp.) z tytułu najmu lokali znajdujących się w Urzędzie Miasta i Gminy. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 15 kwietnia 2003 r. M. P. (radny Rady Miejskiej) złożył ustny wniosek w sprawie sporządzenia imiennego wykazu wszystkich najemców oraz wysokości uiszczanych przez nich opłat lokali znajdujących się w Urzędzie Miasta i Gminy. Organ I instancji stwierdził, że radny występujący we własnym imieniu ma prawo składania wniosków o udzielenie informacji, nie jest on w żadnym przypadku organem administracji publicznej. Następnie organ powołując treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznał, że strona żąda udostępnienia informacji, która w rozumieniu ustawy jest tzw. informacją przetworzoną. Ustawodawca ogranicza możliwość jej udostępnienia w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ I instancji stanął na stanowisku, iż prawo uzyskania takiej informacji nie przysługuje stronie z uwagi na fakt, że w tym konkretnym przypadku nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny. Oddanie przez Urząd Miasta i Gminy lokali w najem jest wyrazem dbania o interes finansów publicznych. Każda umowa i wysokość opłat jest przedmiotem negocjacji i stawki są wprawdzie ustalane indywidualnie, lecz zawsze na takim poziomie, aby zrekompensować część kosztów Gminy. Następnie organ I instancji stwierdził, iż zestawienie wszelkich wpływów do budżetu Miasta i Gminy było przedmiotem szczegółowej analizy Komisji i Rady Gminy. Rada jak i jej komisje miała wgląd we wszystkie związane z tym dokumenty i zestawienia przy okazji badania budżetu za rok 2002. Skoro więc komisja a następnie Rada w wyniku badania przedmiotowych dokumentów nie doszukała się nieprawidłowości, które wymagałyby podjęcia konkretnych kroków, to tym bardziej organ nie dopatruje się szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu dokumentów przez obywatela posiadającego szczególną wiedzę w tym temacie z racji pełnienia ww. funkcji. Ponadto organ I instancji uznał, że nawet gdyby były spełnione przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, to ustawa wyłącza możliwość dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. W ocenie organu ta okoliczność zachodzi w niniejszej sprawie (art. 5 ust. 2 ustawy). Wszystkie wnioskowane dokumenty zawierają dane i informacje dotyczące konkretnych najemców – osób fizycznych i przedsiębiorców. Dobra osobiste tych osób, ochrona ich prywatności mają niewątpliwie znaczenie, które również stanowi podstawę odmowy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. podał, że decyzja ta stanowi jawne ograniczenie praw radnego w sprawowaniu przez niego mandatu. W jego ocenie istnieje istotny interes publiczny w ujawnieniu żądanych informacji, gdyż istnieje podejrzenie, że nie wszystkie podmioty są traktowane jednakowo, a niektóre płacą niższe stawki czynszu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 lipca 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 15 kwietnia 2003 r. na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych i Rozwoju Gospodarczego Rady Miejskiej radny M. P. zgłosił wniosek o przygotowanie na piśmie informacji dotyczącej wpływów z najmu od najemców za lokale użytkowe w Urzędzie Miasta i Gminy w kwocie 21.017 zł. Wniosek ten był podstawą rozpatrzenia sprawy w zakresie udostępnienia informacji dotyczącej sporządzenia imiennego zestawienia wszystkich najemców oraz wysokości uiszczanych przez nich opłat z tytułu najmu lokali znajdujących się w Urzędzie Miasta i Gminy. Organ II instancji uznał, że ocena prawidłowości decyzji wydanych w sprawie udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w aspekcie zgodności z prawem polega na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie ma właściwą podstawę faktyczną i czy uwzględnia postanowienia ustawy. Następnie organ odwoławczy podał, że zgodnie z powołaną ustawą każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Ogólną zasadą jest prawo każdego do dostępu do informacji publicznej, wynikające z dyspozycji art. 2 ust. 1 ustawy. Wymogiem formalnym w tym zakresie jest złożenie wniosku na znormalizowanym formularzu (art. 10 ust. 1). Tylko informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniania w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (ust.2 art. 10). Ustawa wskazuje w art. 14 ust. 1, że udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Zdaniem organu odwoławczego z powyższego wynika, że organ I instancji nie miał formalnych podstaw do rozpatrzenia niniejszej sprawy, nie został złożony wniosek w formie przewidzianej ustawą. Następnie organ II instancji zwrócił uwagę, iż z wyciągu z posiedzenia Komisji Finansów Publicznych i Rozwoju Gospodarczego Rady Miejskiej i Gminy wynika, że odwołujący się występuje w niniejszej sprawie jako radny Miasta i Gminy i jako radny na jej posiedzeniu złożył rozpatrywany wniosek. Organ odwoławczy wskazał, że stoi na stanowisku, iż radny składając wniosek na posiedzeniu komisji rady gminy działa w ramach tej komisji. Nie można w tym przypadku traktować go jako osobę fizyczną, gdyż taka osoba nie ma w tym zakresie wymaganych uprawnień. W tym przypadku to komisja winna w oparciu o posiadane kompetencje wniosek rozpatrzyć i uznając go za zasadny nadać mu dalszy bieg. Na marginesie organ II instancji zważył, że z wniosku nie wynika, by dotyczył on imiennego zestawienia wszystkich najemców, a oprócz tego Komisja rozpatrując sprawozdanie z wykonania budżetu gminy z pewnością mogła dysponować niezbędnymi danymi. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że powyższe nie oznacza, iż odwołujący się jako osoba fizyczna nie może w trybie powołanej ustawy domagać się ujawnienia przedmiotowych danych. Ze wskazanych wyżej przyczyn organ II instancji uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 10 ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że nie został spełniony przez wnioskodawcę wymóg złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie przewidzianej ustawą. Uzasadniając skargę skarżący zarzucił absurdalność wywodowi organu, iż jako radny nie jest jednocześnie osobą fizyczną. Skarżący wskazał, że złożenie przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej na posiedzeniu komisji nie może zaprzeczyć, iż każdy radny jest osoba fizyczną, lecz nie każda osoba fizyczna jest radnym. W tej sytuacji powinien być uznany, zgodnie z treścią art. 2 za "każdego", któremu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, bez względu na miejsce lub okoliczności, w jakich wniosek taki składa. W tym obszarze ustawa nie przewiduje jakichkolwiek ograniczeń. Nadto skarżący wskazał, że art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje konieczności złożenia wniosku na znormalizowanym formularzu. Treść tego przepisu wskazuje jedynie, że wniosek winien być złożony w formie pisemnej. Ponadto brak jest w ustawie przepisu odsyłającego do wydania aktu wykonawczego, określającego wzór i sposób udostępniania formularza o udostępnienie informacji publicznej. Również treść art. 14 ust. 1 ustawy w żadnym razie nie wskazuje na formę samego wniosku. Ponadto skarżący zarzucił, iż nieprawidłowe jest stanowisko organu, prowadzące do wniosku, że domaga się on informacji przetworzonej, gdyż informacja, której udzielenia się domaga nie jest informacją przetworzoną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, iż skarżący ma rację, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) nie przewidują wymogu składania wniosku o udostępnienie takiej informacji na znormalizowanym formularzu. Powołany przez organ odwoławczy przepis art. 10 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy mówi tylko o udostępnianiu na wniosek informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1). Z treści ustępu 2 art. 10 wynika jedynie, iż taki wniosek winien zostać złożony na piśmie, o ile dotyczy informacji, która nie może być niezwłocznie udostępniona. Natomiast przepis art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy mówi jedynie o sposobie i formie udostępnienia informacji publicznej, której udostępnienie następuje na wniosek. W żadnym wypadku natomiast niniejszy przepis nie odnosi się do jakiejś szczególnej formy wniosku. Z powyższych przepisów, jak i pozostałych przepisów cytowanej wyżej ustawy, nie można wyprowadzić wnioskowania, tak jak uczynił to organ odwoławczy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi zostać złożony na znormalizowanym formularzu. Wystarczające jest złożenie wniosku w formie pisemnej, jeżeli informacja nie może być niezwłocznie udzielona. Brak jest natomiast jakichkolwiek szczegółowych wymogów co do formy wniosku pisemnego. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi należy stwierdzić, iż oczywistą kwestią pozostaje fakt, że skarżący jako radny jest jednocześnie osobą fizyczną. Jednakże z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy kwestionował ten oczywisty fakt. W tej części uzasadnienia decyzji organ II instancji, może niezbyt precyzyjnie, poruszył istotę zagadnienia mającego decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotną okolicznością bowiem jest, iż - jak wynika z wyciągu z protokołu nr [...] - skarżący jako radny w dniu 15 kwietnia 2003 r. na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych i Rozwoju Gospodarczego Rady Miejskiej zgłosił wniosek o przygotowanie na piśmie informacji dotyczącej wpływów z najmu od najemców za lokale użytkowe w Urzędzie Miasta i Gminy w kwocie 21.017,-. Zatem wniosek skarżącego został zwerbalizowany w trakcie posiedzenia komisji Rady Miejskiej przez radnego będącego członkiem tej komisji. Jak wynika z uregulowań ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organami gminy są: rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta) /art. 11a/. Rada gminy natomiast może ze swojego grona powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań (art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zatem do kategorii organów gminy nie należą stałe i doraźne komisje rady. Komisje są wewnętrznymi organami rady gminy, nie mają one własnych ustawowo określonych kompetencji, struktury ani składu. Rada gminy ustala ich przedmiot działania, skład osobowy oraz liczbowy. W swojej działalności całkowicie podlegają radzie gminy, której przedkładają plany pracy oraz sprawozdania z ich działalności (art. 21 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Jak wynika natomiast z § 73 ust. 6 statutu Gminy Sztum (załączonego do akt administracyjnych) komisje zajmują stanowiska w formie opinii, wniosków oraz apeli, które przyjmuje komisja zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu komisji. Natomiast § 72 ust. 3 niniejszego statutu stanowi, iż komisje uchwalają opinie oraz wnioski i przekazują je Radzie. Z powyższych przepisów wynika, że radny, składający wniosek na posiedzeniu komisji, działa w ramach wewnętrznego organu rady gminy. Wniosek ten jest skierowany do komisji, która winna go przegłosować, aby mógł następnie stać się wnioskiem komisji. Wobec tego należy stwierdzić, iż wniosek złożony przez radnego na posiedzeniu komisji nie wywołuje skutków na zewnątrz, gdyż może być skierowany wyłącznie do wewnątrz zgodnie z procedurą regulująca funkcjonowanie wewnętrznych organów rady, jakimi są komisje. Zatem zgłoszony przez skarżącego w dniu 15 kwietnia 2003 r. na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych i Rozwoju Gospodarczego Rady Miejskiej wniosek o przygotowanie na piśmie informacji dotyczącej wpływów z najmu od najemców za lokale użytkowe w Urzędzie Miasta i Gminy w kwocie 21.017 zł należy traktować jako złożony do wewnątrz, a więc adresowany do członków niniejszej Komisji. Wniosek ten winien być poddany głosowaniu, aby mógł się stać wnioskiem przedmiotowej Komisji. Oznacza to jednocześnie, iż niniejszy wniosek nie może być traktowany jako wniosek wszczynający postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdyż będąc składany w ramach określonej procedury funkcjonowania komisji nie jest skierowany na zewnątrz do organu posiadającego określonego rodzaju informację publiczną. Reasumując należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie brak było wniosku wszczynającego postępowanie o udzielenie informacji publicznej w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, iż postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Wobec powyższego w ocenie Sądu nieprawidłowa wykładnia art. 10 ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niezbyt precyzyjne wyrażenia stanowiska, co do oceny bezprzedmiotowości postępowania nie mają wpływu na wynik sprawy, gdyż zgodnym z prawem jest uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 513, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.