II SA/Gd 1230/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 1 października 2024 r., nr SKO WOP.7722.213.2024.KK w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego obiektu budowlanego oddala skargę. Pan D. W. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z 1 października 2024 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego obiektu budowlanego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim (PINB) postanowieniem z 20 sierpnia 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] (dawniej działka nr [...]), położonej przy ul. R. w m. K., gm. S. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, który przedmiotowy budynek zrealizował na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 10 października 1994 r., zmienionej decyzją z 16 października 1997 r. W związku z tym, w ocenie organu nie zachodzi żadna z przesłanek wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, które zostały wskazane w art. 49f ust 1 Prawa budowlanego, nie ma więc podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. PWINB rozpoznając zażalenie skarżącego, postanowieniem z 1 października 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że budynek mieszkalny jednorodzinny, którego dotyczy wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, był już wcześniej przedmiotem działań organu pierwszej instancji w związku z innym wnioskiem D. W. Otóż pismem z 19 marca 2024 r., które wpłynęło do PINB w dniu 4 sierpnia 2024 r., czyli cztery miesiące przed złożeniem wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, D. W. zwrócił się o przeprowadzenie postępowania naprawczego w sprawie budowy budynku jednorodzinnego wolnostojącego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gmina S. zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwolenie na budowę w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Skarżący podczas oględzin oświadczył, że ostatnie roboty budowlane były wykonywane w 2002 r., a budynek zrealizowano do wysokości drugiego piętra (włącznie z nim) bez wykonania dachu dwuspadowego przewidzianego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że wobec wydania decyzji - pozwolenia na budowę z 10 października 1994 r. zmienionej decyzją z 16 października 1997 r., budynku tego nie można uznać - niezależnie od stopnia zaawansowania inwestycji czy faktu przerwania robót budowlanych - za samowolę budowlaną. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, wolą Skarżącego było najpierw właśnie przeprowadzenie postępowania naprawczego "w sprawie budowy budynku jednorodzinnego, wolnostojącego (...) w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę" (wniosek z 19 marca 2024 r.), a dopiero później, już po dokonaniu przez organ pierwszej instancji ustaleń, co do stanu faktycznego przedmiotowego budynku w ramach czynności wyjaśniająco-kontrolnych w dniu 8 maja 2024 r., wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec tego budynku. Organ wyjaśnił, że nie jest celem uproszczonego postępowania legalizacyjnego zastępowanie procedury stosowanej w przypadku budowy budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę czy też procedury stosowanej w przypadku braku formalnego zakończenia budowy budynku. PWINB zgodził się też ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że wobec wygaśnięcia decyzji - pozwolenia na budowę ze względu na przerwę w wykonywaniu robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji, tzn. od 2002 r. nie są wykonywane roboty budowlane, nie można obecnie prowadzić robót budowlanych związanych z budową konstrukcji dachu budynku tak, by doprowadzić do stanu przewidzianego w zatwierdzonej uprzednio dokumentacji projektowej. W celu wykonania zasadniczo nowej konstrukcji dachu - skoro w tym celu konieczne byłoby najpierw rozebranie już istniejącej od 2002 r. konstrukcji – stropodachu – inwestor powinien zastosować się do wymogów określonych w obowiązujących przepisach art. 28, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie PWINB z 1 października 2024 r. zarzucił organowi naruszenie: art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, pomimo że ziściły się wszystkie przesłanki do wszczęcia i przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego; naruszenie art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 36a ust. 1 pr. bud. poprzez ich niezastosowanie oraz uznanie, że wybudowanie przez inwestora dachu innego, niż dach dwuspadowy przewidziany w decyzji z dnia 10 października 1994 r. zmienionej decyzją z dnia 16 października 1997 r. nie stanowi samowoli budowlanej; art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego oraz podstawowych przepisów postępowania dowodowego, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego przejawem było m. in. niedokonanie oceny sprawy w kontekście wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę i nieodpowiadające prawdzie stwierdzenie, że wolą Skarżącego było najpierw przeprowadzenie postępowania naprawczego w sprawie budowy budynku jednorodzinnego, wolnostojącego w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, podczas gdy Skarżący wcześniej, bo w dniu 8 lutego 2024 r, złożył do PINB wniosek w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku, które prowadzone było pod sygnaturą PNB.5140.10.1.2024 i co do którego organ pierwszej instancji wydał w dniu 20 lutego 2024 r. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania; art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób sprzeczny z wymogami zawartymi w tych przepisach; W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestor wybudował inny dach niż ten, który objęty był decyzją o pozwoleniu na budowę. Tego typu odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczące zmiany konstrukcji dachu, wymaga uzyskania nowego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zmiany, a ich brak przesądza, że część obiektu budowlanego stanowi samowolę budowlaną. Tym samym art. 49f Prawa budowlanego powinien znaleźć zastosowanie, gdyż jego dyspozycją objęta jest nie tylko samowola budowlana całego obiektu budowlanego, ale i jego części, w tym przypadku dachu. Zdaniem Skarżącego organ pominął fakt, że wprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dla inwestycji zakończonych przed co najmniej 20 laty uzasadniono w projekcie nowelizacji koniecznością uregulowania stanu prawnego obiektów budowlanych, które ze względu na upływ czasu wkomponowały się w środowisko architektoniczne na danym obszarze, a tak jest w przypadku budynku skarżącego. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że postanowienie z 20 sierpnia 2024 r. zostało wydane na wniosek Skarżącego z 11 lipca 2024 r., który dotyczył całego przedmiotowego budynku, a nie, jak można by wnioskować z treści skargi, jego części. Wpisy w dzienniku budowy potwierdzają, że na dzień 31 października 1995 r. (cytat) "wykonuje się tymczasowe przykrycie budynku stropodachem niewentylowanym celem zabezpieczenia budynku przed wpływami atmosferycznymi zimy". Następnie, w 2002 r. wykonano ostatnie roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji, tj. do tego roku wykonano główną bryłę budynku - dwie kondygnacje, wykonano wszelkie roboty instalacyjne (instalacja wodociągowa, sanitarna kanalizacyjna, elektryczna) i przystąpiono do użytkowania budynku. W ocenie organu nie ma wątpliwości, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, a po 2002 r. (data przerwania/zakończenia budowy) nie były wykonywane żadne dalsze roboty budowlane, które hipotetycznie mogły stanowić przedmiot uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Przywołany w uzasadnieniu skargi fakt wydania przez Starostę Nowodworskiego w dniu 26 czerwca 2024 r. decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji - pozwolenia na budowę i następnie fakt umorzenia przez PINB postępowania naprawczego, nie mają bezpośredniego związku z orzeczeniem w trybie art. 61a k.p.a. co do ww. wniosku, skoro wniosek ten dotyczy konkretnie trybu art. 49f ustawy wobec całego budynku, którego budowa była objęta decyzją - pozwoleniem na budowę i została zakończona w październiku 2002 r. (czyli zanim zostało stwierdzone wygaśnięcie decyzji - pozwolenia na budowę w 2024 r.). Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze. zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd ma zatem obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (§1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Stosownie do treści art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Oznacza to m. in., że organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższa regulacja jest w niniejszej sprawie o tyle istotna, że z akt sprawy wynika, iż Skarżący – na sam wskazał w skardze - wnioskiem z 8 lutego 2024 r. zwracał się już do PINB o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] (dawniej działka nr [...]), położonej przy ul. R. w m. K., gm. S. Wniosek ten został załatwiony postanowieniem PINB z 20 lutego 2024 r. odmawiającym wszczęcia postępowania z uwagi na to, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z 10 października 1994 r. (zmienionego decyzją z 16 października 1997 r.). Postanowienie to doręczono Skarżącemu 25 lutego 2024 r. i nie zostało przez niego zaskarżone. W postępowaniu zakończonym zaskarżonym do Sądu postanowieniem PWINB, organ pierwszej instancji ponownie odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [..] (dawniej działka nr [..]), położonej przy ul. R. w m. K., gm. S. z uwagi z uwagi na to, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z 10 października 1994 r. (zmienionego decyzją z 16 października 1997 r.). Postanowienie to wydane zostało na skutek kolejnego wniosku Skarżącego (wniosek z 11 lipca 2024 r.), o treści tożsamej z wnioskiem już uprzednio rozpoznanym postanowieniem PINB z 20 lutego 2024 r. Niewątpliwie w sprawie mamy do czynienia ze złożeniem przez Skarżącego kolejnego treściwo tożsamego wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w sytuacji uprzedniego załatwienia takiego wniosku ostatecznym postanowieniem PINB. Skoro z art. 126 w zw. z art. 110 k.p.a. wynika, że postępowanie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego wiąże organ administracji, który je wydał, z chwilą jego doręczenia lub ogłoszenia oraz, że może ono być wzruszone w postępowaniu administracyjnym na skutek zażalenia, wznowienia postępowania albo stwierdzenia jego nieważności, należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 15 czerwca 2021 r., II OSK 148/21, że do takiego postanowienia ma zastosowanie ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasada trwałości decyzji ostatecznej. Wskazany wyrok dotyczy co prawda postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, niemniej przedstawione tam rozważania są adekwatne do charakteru prawnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z tym zastrzeżeniem, że kolejny tożsamy wniosek o wszczęcie postępowania musi być zostać wniesiony przez ten sam podmiot, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a to oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania była uzasadniona uprzednim ostatecznym postanowieniem PINB z 20 lutego 2024 r. Stanowi to bowiem inną uzasadnianą przyczynę, o której mowa w art. 61a k.p.a. W powyższym kontekście wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia powód odmowy wszczęcia postępowania był błędny, gdyż odnosił się ponownie do powodów odmowy wszczęcia postepowania wskazywanych istniejącym już w obrocie prawnym postanowieniem z 20 lutego 2024 r. Niemniej nie oznacza to, że w okolicznościach tej sprawy mogło zapaść rozstrzygnięcie odmienne. Jako że kwestia zasadności wydania postanowienia z 20 lutego 2024 r. nie została przez Skarżącego zakwestionowana, to na obecnym etapie postępowania ani organy administracji ani sąd administracyjny nie są uprawnione do weryfikacji przedstawionego tam przez PINB stanowiska uzasadniającego odmowę wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, do czego w istocie prowadziłby rozpoznanie merytorycznych zarzutów skargi. Postanowienie PINB z 20 lutego 2024 r. leży poza granicami sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia PWINB. Skarżący nie doprowadził bowiem do wniesienia do Sądu skargi w sprawie z wniosku o wszczęcie postępowania z 8 lutego 2024 r., na skutek której postanowienie to, po uprzedniej kontroli przez organ odwoławczy, mogłoby zostać poddane ocenie Sądu. Podkreślić ponownie należy, że powodem uzgadniającym wydanie przez PINB postanowienia z 20 sierpnia 2024 r. (a następnie zaskarżonego postanowienia PWINB) jest wyłącznie istnienie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia tego organu z 20 lutego 2024 r., dotyczącego tego samego żądania, tego samego podmiotu – wydanego przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nie mają natomiast prawnego znaczenia merytoryczne rozważania prawne organów obu instancji zamieszczone w uzasadnieniach objętych kontrolą sądu postanowień (PWINB i PINB), ponieważ w tej mierze wiążące jest ostateczne postanowienie PINB z 20 lutego 2024 r., wydane w postępowaniu nr PINB.5140.10.1.2024. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym jest to możliwe, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.